18 Erstatning for skade

18.1 Innledning

18.1.1 Skader i vassdragsforhold

Vassdragene kan i naturlig tilstand representere et skadepotensial uavhengig av menneskelige inngrep. Flere europeiske land har derfor lovfestet en særskilt plikt for det offentlige eller for private til å foreta vedlikehold av vassdraget for å unngå skade. I Tyskland har dette fått uttrykk i WHG §§ 28-29, mens vandløbslovens §§ 31-36 inneholder regler om vedlikehold av offentlige og private vannløp i Danmark. Etter norsk rett foreligger ingen slik plikt til å sørge for vedlikehold av vassdraget. 1

Erstatning for skader som skyldes naturforholdene må eventuelt kreves etter de reglene som gjelder for naturskade, jfr. lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader. 2

Et ordinært erstatningskrav i vassdragssammenheng vil følgelig være knyttet til inngrep eller aktiviteter i eller ved vassdraget. Enkelte tiltak kan representere et stort skadepotensial – risikoen for dambrudd regnes ikke for å være særlig stor her til lands, men skadeomfanget kan være betydelig hvis først ulykken er ute. Også små og tilsynelatende ubetydelige inngrep i vassdrag kan av og til ha store konsekvenser.

Skadene ved vassdragstiltak knytter seg for det første til at det kommer for mye vann, særlig hvis det skjer i en flomperiode, eller ved at vannet tar nytt leie. Dette kan medføre oversvømmelser og bygningsskader, skader på innbo ved vanninntrenging, skader på jord ved utrasing, avlingsskader osv. Tap av menneskeliv og personskader kan også tenkes, for eksempel når det plutselig slippes vann i et tørt elveleie.

For det andre kan det oppstå skader på grunn av redusert vannføring/tørrlegging, for eksempel på vannforsyning, avlinger, fisk og yngel.

En tredje form for skade knytter seg til de tekniske innretningene i vassdrag som kan representere en skaderisiko i seg selv, for eksempel inntak til kraftstasjoner. Skaderisikoen kan også skyldes vassdragets tilstand etter at det er iverksatt vassdragstiltak, f.eks. ved bratte skråninger langs elvebredden.

Det kan i en del tilfelle være vanskelig å skille mellom skader som skyldes naturforholdene og skader som er forårsaket av vassdragsinngrep. Erosjon kan for eksempel både være forårsaket av tekniske inngrep og forekomme naturlig.

18.1.2 Erstatning for skade

Vanlige erstatningsregler gir regler om plikt til å erstatte tap eller skade som er påført andre på grunn av en skadevoldende handling eller hendelse. Erstatningsreglene omfatter både personskade, tingskade og annen formueskade. Forutsetningen for at det skal oppstå erstatningsplikt er for det første at det foreligger et ansvarsgrunnlag – vanligvis objektivt ansvar eller skyldansvar. Et annet grunnvilkår er at det må foreligge skade eller tap, og det tredje at det er en påregnelig og tilstrekkelig nær årsakssammenheng mellom skaden eller tapet og ansvarsgrunnlaget.

Erstatningsreglene er private sanksjonsregler som tradisjonelt har vært begrunnet med reparasjonshensyn, at en skadevolder skal gjøre opp for seg, og med prevensjonshensyn, at risikoen for å bli pålagt erstatningsansvar er med på å forhindre at skader oppstår. Etter hvert er pulveriseringshensynet, dvs. muligheten for å spre risikoen for skade, blitt et fremtredende hensyn, særlig når det gjelder å begrunne objektivt erstatningsansvar. Tankegangen er at den som ved forsikring eller på andre måter har mulighet til å innkalkulere tapsrisikoen i sine driftskostnader, er nærmere til å bære tapet enn den enkelte skadelidte. I noen sammenhenger kan det dessuten ligge en ekspropriasjonstankegang bak også de vanlige erstatningsreglene, jfr. for eksempel reglene om nødrett som gir hjemmel for å ofre en interesse til fordel for en annen interesse mot erstatning.

18.1.3 Grensetilfelle

I kap.17 ble reglene om erstatning ved ekspropriasjon og erstatning for skader og ulemper som er en normal følge av et tiltak eller en virksomhet drøftet. De alminnelige erstatningsreglene tar særlig sikte på enkeltstående skadetilfelle, typisk ulykker. For mange vassdragstiltak vil skade på fast eiendom være en regulær følge av driften, for eksempel ved neddemming eller senket grunnvannstand. Disse erstatningsspørsmålene blir vanligvis løst etter ekspropriasjonsrettslige prinsipper. Typisk sett kan man si at reglene om ekspropriasjonserstatning tar sikte på de tilfelle der eiendom blir tatt i bruk, mens reglene om skadeserstatning tar sikte på ulykkestilfellene og generelt på personskader. Det er ikke alltid noen klar grense mellom regelsettene. Erstatningsbestemmelsen i V § 112 nr. 1 siste punktum kan sies å ligge i skjæringspunktet mellom erstatning for naboulemper, ekspropriasjonserstatning og alminnelig erstatning i forbindelse med skadevoldende virksomhet. 3

I slike grensetilfelle kan det bl.a. oppstå spørsmål om en skade som oppstår er følge av en risiko som det allerede er gitt erstatning for ved et ekspropriasjonsskjønn. Spørsmålet må avgjøres på bakgrunn av en tolking av hva skjønnet har gitt erstatning for, noe som i praksis kan være vanskelig fordi det ofte ikke fremgår eksplisitt hvilke risiki skjønnsretten har vurdert, jfr. kap. 17.7.

18.2 Ansvarsgrunnlag

18.2.1 Gjeldende rett

a. Skyldansvar

Et grunnlag for erstatningsansvar finnes i den generelle ulovfestede skyldregelen som er utviklet gjennom rettspraksis, og som slo igjennom som generelt ansvarsgrunnlag i norsk rett på slutten av 1700- begynnelsen av 1800-tallet. 4 Regelen om skyldansvar kommer til anvendelse i den utstrekning det ikke finnes spesielle ansvarsregler. Skyldregelen er basert på en forsvarlighetsstandard som gjør skadevolderen erstatningsansvarlig dersom han ikke har opptrådt så aktsomt som han burde. Kravet til aktsomhet må vurderes konkret, og kan variere fra livsområde til livsområde. Ofte finnes det normer for forsvarlig adferd i forskrifter, standardkrav m.v., som kan gi veiledning med hensyn til aktsomhetsvurderingen.

Når en arbeidstaker har opptrådt uaktsomt, følger det av skadeserstatningslovens regler om arbeidsgiveransvar (lov 13. juni 1969 nr. 26 § 2-1) at arbeidsgiveren blir erstatningsansvarlig for skaden. Arbeidsgiveransvaret er et objektivt ansvar som inntrer uten hensyn til om arbeidsgiveren selv har opptrådt uaktsomt, men omfatter bare skade som er voldt under utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren. Ansvaret omfatter hverken anonyme eller kumulative feil. 5

V § 101, som oppstiller forbud mot at noen på egen eller andres grunn iverksetter tiltak som kan medføre skade ved utrasing i vassdrag, forutsetter skyldansvar. Bestemmelsen omfatter tiltak på land, i motsetning til ulovlige tiltak i vassdraget, som skal bedømmes etter V § 8, jfr. § 112 nr. 1 om objektivt erstatningsansvar. 6

Den foreliggende underrettspraksis krever uaktsomhet som ansvarsbetingelse for skade voldt ved feilmanøvrering av regulerte magasiner i flomsituasjoner, jfr. RG 1971 s. 97 (Eidsivating) og Agder lagmannsretts utrykte dom 2. juni 1972 (ankesak 12/1971). Sistnevnte avgjørelse synes å forutsette at det vil foreligge uaktsomhet dersom skadene kunne vært unngått ved en annen manøvrering av reguleringsmagasinet, også i det tilfelle hvor skaden ville inntrådt uten reguleringen. Den førstnevnte avgjørelsen gir tilsynelatende regulanten et friere spillerom med hensyn til manøvreringen.

b. Objektivt ansvar

De eldste erstatningsreglene både i norsk og utenlandsk rett var basert på et objektivt erstatningsansvar, som gradvis ble fortrengt av prinsippet om skyldansvar. Med de store endringene i samfunnsforholdene på slutten av forrige århundre, utviklet det seg gjennom rettspraksis en ny form for objektivt ansvar, til å begynne med konstruert som en forlengelse av skyldansvaret. Den første avgjørelsen som uttrykkelig bygget på et objektivt ansvar, var en dom referert i Rt. 1905 s. 715, hvor Bergen kommune ble pålagt ansvar for skade ved at et vannrør sprakk.

Det ulovfestede objektive ansvaret kan beskrives som et ansvar for skade som skyldes en stadig, typisk og ekstraordinær risiko. Som det fremgår nedenfor, har regelen fortsatt betydning i vassdragsforhold.

Det er også innført visse lovregler om objektivt ansvar på vassdragsrettens område. V § 69 nr. 1 (tidligere V 1887 § 41) om objektivt ansvar for de fleste skader voldt ved ferdsel i vassdraget er utformet etter mønster av en av de klassiske dommene om objektivt ansvar, bølgeslagsdommen i Rt. 1874 s. 145. V §§ 78 nr. 2, 80 og 81 nr. 1 har lignende regler om objektivt erstatningsansvar ved mange skader forårsaket av fløting, som delvis også er basert på bestemmelser i V 1887. Det bør også nevnes at det i 1992 gjennom laksel. § 46 ble innført objektivt ansvar for skader på redskaper og innretninger for fremme av fiskebestanden.

Reglene i V § 108 nr. 3 om objektivt ansvar for sikkerhetsmessige mangler ved anlegg i vassdrag er basert på V 1887 § 72, som inneholdt tilsvarende regler om objektivt ansvar. V § 47 nr. 2 har en bestemmelse om objektivt ansvar for kloakkledninger som viser seg å være for små til å føre alt avløpsvannet. Bestemmelsen kom inn i forbindelse med Stortingets behandling av vassdragsloven. Regelen omfatter trolig også ledninger for rent avløpsvann/overvann, siden den nå opphevede V § 36 også omfattet ledninger for overvann fra bebygd grunn.

V § 115 nr. 2 inneholder en regel om objektivt erstatningsansvar for skade som følge av forsømt vedlikehold av demninger, vannledninger, kloakkanlegg og andre vassdragsanlegg som kan volde fare eller skade. Bestemmelsen omfatter alle slags vannledninger.

Som nevnt foran kan også naborettslige og ekspropriasjonsrettslige regler komme til anvendelse når det gjelder enkeltstående skadetilfelle. Når det gjelder skade på eiendom har V § 8 jfr. § 112 nr. 1 siste punktum og grannel. § 2, jfr. § 9 regler om objektivt ansvar for skade. Som nevnt i kap. 11.8.3 flg. er tålegrensen noe forskjellig etter de to lovene, og i vassdragsforhold er vassdragslovens regel avgjørende. Ved nedlegging av vassdragstiltak medfører V § 116 nr. 4 objektivt ansvar for skader.

Etter rettspraksis medfører også V § 136 nr. 1 objektivt ansvar for uforutsette senskader ved lovlig bruk av et anlegg, jfr. Rt.1973 s. 121 og kap. 17.

De ulovfestede reglene om objektivt ansvar supplerer vassdragslovens bestemmelser. I en dom gjengitt i Rt. 1975 s. 1081 ble en kommune kjent erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag for tilstopping av en kommunal kloakkledning. Den før nevnte avgjørelsen fra 1905 er basert på objektivt erstatningsansvar for oversvømmelser som skyldes at en vannledning sprekker.

I svensk rettspraksis har Högsta Domstolen pålagt innehaveren av fjernvarmeledninger objektivt erstatningsansvar for lekkasjeskader fra ledningen (Nytt Juridiskt Arkiv 1991 s. 720, også i Nordisk Domssamling 1992 s. 590). Dette vil sikkert også bli resultatet etter norsk rett.

En høyesterettsdom i Rt. 1986 s. 1019 går langt i å pålegge erstatningsansvar på objektivt grunnlag. En regulant ble holdt ansvarlig for rein som falt ned i gjensnødde sprekker i et regulert vann. Regulanten anførte at denne risikoen lå nær opp til andre farer som reinen utsettes for, uten å få medhold i at det kunne frita for ansvar. Retten la vekt på at sprekkdannelsene representerte et ekstraordinært faremoment i tillegg til annen risiko reinen ble utsatt for. Siden skadene var en ordinær følge av reguleringens drift, ble erstatning tilkjent etter de ulovfestede reglene om objektivt ansvar, men retten la også vekt på ekspropriasjonsrettslige betraktninger.

Etter gjeldende rett må det trolig gjøres unntak fra det objektive ansvaret ved force majeure – se fra underrettspraksis RG 1984 s. 386 (Asker og Bærum) vedrørende V § 115 og RG 1982 s. 180 (Frostating). Det skal etter praksis mye til for at det foreligger force majeure, jfr. RG 1992 s. 1158 (Frostating).

c. Nødrett

Endelig kan ansvar for nødrettshandlinger etter skl. § 1-4 være aktuelt i vassdragssammenheng. Nødrettsansvaret er objektivt og bygger på et slags ekspropriasjonsprinsipp – at en ofrer en interesse til fordel for en annen. Den interessen oppofrelsen er skjedd til fordel for, må i så fall erstatte den skaden nødrettshandlingen har medført. Det følger av konstruksjonen med nødrettsansvar at den skadevoldende handlingen anses som lovlig.

d. Forsøk på sammenfatning

Som det fremgår foran, står det objektive ansvaret sterkt som ansvarsgrunnlag i forbindelse med vassdragstiltak. Det ulovfestede objektive ansvaret er lagt til grunn i flere tilfelle som ikke omfattes av lovreglene om objektivt ansvar.

Det kan på denne bakgrunn være nærliggende å reise spørsmål om det foreligger en generell regel om objektivt ansvar ved vassdragstiltak. Når det gjelder risikoen for teknisk svikt, må dette være på det rene. Med hensyn til selve driften av anleggene er ikke rettstilstanden klar, jfr. forannevnte underrettspraksis om manøvrering av reguleringsmagasiner. Når skaden ikke har noen tilknytning til faremomenter ved anleggets eller vassdragets tilstand, må det muligens oppstilles krav om uaktsomhet hos noen som forestår driften for at erstatningsansvar skal oppstå.

18.2.2 Behovet for særlige ansvarsregler i vassdragslovgivningen

Utvalget konstaterer at regelverket om grunnlag for erstatningsansvar i vassdragsforhold er uoversiktlig. Vassdragsloven er preget av fragmentariske og spredte bestemmelser om erstatningsansvar på objektivt grunnlag. Det er noe uklart i hvilken utstrekning ulovfestede erstatningsregler medfører et objektivt ansvar i andre tilfelle.

Utvalget tilrår at det gis mer samlede regler om erstatningsansvar i den nye vannressursloven.

Utvalget har i denne sammenheng overveid om det er grunn til å lovfeste en generell regel om at en tiltakshaver har objektivt erstatningsansvar for skader fra vassdragstiltaket.

En regel om objektivt ansvar vil likevel ikke medføre at tiltakshaveren blir ansvarlig (eller fullt ansvarlig) for all skade. For det første forutsetter ansvar at det er årsakssammenheng mellom vassdragstiltaket og skaden, jfr. 18.4. For det annet vil skadeserstatningslovens alminnelige regler om betydningen av skadelidtes medvirkning komme inn i bildet (skl. § 5-1). Dette kan gjøre at erstatningen bortfaller eller blir redusert, f.eks. ved flomskader som rammer et nydyrkingsfelt eller en leirplass anlagt på et område som etter en regulering blir mindre utsatt for årvisse flommer. For det tredje kan tiltakshaverens erstatningsansvar bli lempet etter de alminnelige lempingsregler i skl. § 5-2, der bl.a. skyldforhold er relevant for vurderingen. Rettspolitisk kan det også være et alternativ å innføre et skyldansvar med omvendt bevisbyrde, slik at tiltakshaveren blir erstatningsansvarlig om ikke han eller hun godtgjør å være uten skyld i skaden. Laksel. § 46 inneholder i realiteten en slik regel, idet annet ledd fastsetter at [e]rstatningsplikten etter første ledd kan reduseres eller falle bort dersom skadevolderen godtgjør at han er uten skyld i skaden.

For å forenkle regelverket og spre den økonomiske risikoen for skade, taler mye for å gjøre tiltakshaveren objektivt ansvarlig for skader et vassdragstiltak forvolder, uansett om årsaken er mangler ved selve anlegget, vedlikeholdet eller måten anlegget drives på. Dette gjelder særlig for større næringsvirksomheter som kraftverk, vannverk m.v. Langt på vei vil tiltakshaverne kunne forsikre seg mot erstatningsansvar, også for ansvaret som dameier, inkludert risikoen for dambrudd, se 18.8. For tiltakshaverne vil det kanskje være lettere å akseptere at de blir pålagt objektivt ansvar enn et ansvar begrunnet i at en eller flere ansatte har opptrådt uaktsomt. Til gjengjeld kan det reises spørsmål om en objektiv ansvarsregel virker mindre preventivt enn skyldansvaret, dersom man antar at den preventive virkning beror mer på moraldanningen enn på de økonomiske incitamenter.

Et kompliserende moment når det gjelder objektivt ansvar for manøvrering, er at handlingsalternativene kan ha preg av en avveining mellom ulike interesser, typisk mellom grunneiere ovenfor og nedenfor en dam, en slags nødrettsbetraktninger. Det vil altså skje skader uansett hvilket alternativ som velges, og det kan være vanskelig å bedømme hvilket alternativ som gir minst skadevirkninger. Da kan det være nærliggende å velge et alternativ som ville ha medført skade også under naturlige forhold i vassdraget. I så fall vil tiltakshaveren normalt gå fri for erstatningsansvar, hvis ikke et annet alternativ kunne ha medført klart mindre skader. Etter skl. § 1-4 skal de som manøvreringen har skjedd til fordel for, erstatte skader forårsaket av manøvrering ut fra nødrettsbetraktninger, men regulanten vil nok i praksis lett risikere å bli stilt til ansvar. De vanskelige avveiningene det kan bli aktuelt å foreta i slike situasjoner trekker i retning av å overlate slike erstatningsspørsmål til domstolene i det enkelte tilfelle.

Også behovet for å harmonisere erstatningsreglene for vassdragsforhold med andre erstatningsregler har vekt ved vurderingen. De regler om erstatningsansvar for forurensningsskader som ble innført i forurensningslovens kap. 8 i 1989, medfører som utgangspunkt et objektivt erstatningsansvar (forurl. § 55 første ledd). Ved en oversvømmelse vil derfor de skader som kan karakteriseres som forurensningsskader, falle inn under det objektive ansvaret etter forurensningsloven, mens rene fuktskader må bedømmes etter lovgivningen for vassdragsforhold. Dette taler for at man også her bør bygge på et objektivt ansvar. Hensynet til harmonisering med forurensningslovens erstatningsregler kan også ha betydning når det gjelder andre spørsmål enn ansvarsgrunnlaget, se nedenfor.

Selv om sterke grunner taler for et objektivt ansvar for større vassdragstiltak, er det fare for at en generell regel om objektivt erstatningsansvar for skade kan favne for vidt. I forhold til næringsvirksomhet kan hensynet til risikospredning tilsi et objektivt ansvar uansett, men mange næringsvirksomheter som utfører vassdragstiltak kan være relativt små. Dessuten utføres mange vassdragstiltak utenfor næring. Mens forurensning generelt bør unngås står vassdragstiltak i en annen stilling. Det skadepotensiale et vassdragstiltak har behøver heller ikke skille seg vesentlig fra vassdragene i naturlig tilstand.

Noen eksempler på situasjoner hvor et generelt objektivt ansvar kan føre for langt, er følgende: En åpen grøft med vann kan være et faremoment, på samme måte som et naturlig vannsig. Eldre grøfter, som glir i ett med kulturlandskapet, kan være vanskelige å skille fra naturlige vassdrag. En råk ved utløpet fra et kraftverk representerer – når utløpet er synlig – et faremoment som ikke er vesentlig annerledes enn den naturlige utløpsosen i et vann. Et generelt, objektivt ansvar for eldre vassdragsanlegg kan føre til at anleggene blir fjernet for å unngå mulig ansvar, uten hensyn til den verdi de representerer som kulturminne.

Utvalget er derfor kommet til at det mangler grunnlag for å foreslå en alminnelig regel om objektivt erstatningsansvar for skade som skyldes vassdragstiltak. En helt generell regel om dette kan tenkes å bli for vidtrekkende, særlig for mindre vassdragstiltak. Vi foreslår derfor i stedet å samle og forenkle reglene om objektivt erstatningsansvar i utk. § 52. De spesifiserte erstatningstilfellene vil bli supplert av alminnelige erstatningsregler, også de ulovfestede reglene om objektivt ansvar.

Det kan riktignok sies at en alminnelig regel om objektivt erstatningsansvar for skader i vassdragsforhold vil være i tråd med tendensen i både lovgivning og rettspraksis. Ved innføringen av erstatningsregler for forurensningsskader vurderte man om en objektiv ansvarsregel ville virke for strengt overfor dagliglivets skadetilfelle, som også omfatter mindre foretak, men fant at denne innvendingen ikke burde være avgjørende. 7 De tilfelle hvor et objektivt erstatningsansvar kan tenkes å føre for langt, vil trolig kunne løses gjennom alminnelige erstatningsregler. Utvalget vil derfor tilrå at spørsmålet om objektivt erstatningsansvar i vassdragsforhold blir belyst nærmere under høringen.

18.3 Ansvar for vann- og avløpsledninger

18.3.1 Innledning

Skader som henger sammen med vann- og avløpsledninger er ikke uvanlige. Siden vassdragsloven har visse regler om dette, er det naturlig for utvalget å vurdere spørsmålet – både hvilke regler som bør gjelde om erstatningsansvar i disse tilfellene, og hvor de bør plasseres.

Vannforsyningsledninger kan omfatte alt fra små ledninger beregnet på forsyning av en husstand, til rørgater eller tunneler, f.eks. hovedvannledningen til en by eller en ledning til vannkrevende industrivirksomhet. I rørgater og inntakstunneler til kraftstasjoner står vannet under høyt trykk. På samme måte som vannforsyningsledningene kan også avløpsledninger variere mye i størrelse. Kvaliteten på avløpsvannet kan også variere, fra kloakk og forurenset avløpsvann fra industri, til mer eller mindre rent vann i overvannsledninger. Grensen mellom overvannsledningene og dreneringsledninger for fjerning av vann kan nok være flytende, selv om førstnevnte hovedsaklig tar sikte på bortledning av nedbør. Det forekommer også at selve vassdraget legges i rør over kortere og lengre strekninger uten at vannet føres bort fra løpet. Slik lukking av vassdrag kan foretas av hensyn til kryssende veier, for å skaffe jordbruks- og utbyggingsarealer eller av sikkerhetshensyn for å hindre ulykker. Fjernvarmeledninger særpreges ved at de fører varmt vann til oppvarming. Rørledninger for andre væsker (f.eks. petroleum) eller gasser faller utenfor det utvalget vil vurdere.

18.3.2 Oversikt over regelstrukturen

Både vassdragsloven og forurensningsloven inneholder regler om avløpsledninger. Da vassdragslovens kapittel 4 i 1981 ble overført til forurl. kap. 4, ble V § 47 nr. 2 likevel stående igjen i vassdragsloven. Bestemmelsen gjelder erstatning for skade som skyldes oversvømmelse fordi en kloakkledning har for liten kapasitet. Bakgrunnen for at den ble stående igjen i vassdragsloven var at forurensningsloven i første omgang ikke inneholdt erstatningsregler. Det ble forutsatt at V § 47 nr. 2 skulle vurderes av det utvalget som var oppnevnt for å komme med forslag til erstatningsregler, jfr. Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s.183 sp. 2. Da forurensningsloven i 1989 fikk tilføyd erstatningsregler ble det likevel ikke gjort noe med V § 47 nr. 2. I NOU 1982: 19 s. 29 sp. 1 – 2 omtales V §§ 108 og 115, idet det pekes på at sistnevnte bestemmelse kan gi grunnlag for å kreve erstatning for forurensningsskade forårsaket av mangelfullt vedlikehold. Utover dette kommenteres ikke vassdragslovens regler spesielt i lovforarbeidene.

V § 115 nr. 2 omfatter også erstatningsansvar for skade på grunn av forsømt vedlikehold av vannledninger. Ansvaret for vannledninger suppleres imidlertid av de ulovfestede reglene om objektivt erstatningsansvar, jfr. Rt 1905 s. 705 der en kommune ble pålagt erstatningsansvar for skader som følge av at hovedvannledningen var sprunget lekk.

Om gjeldende rett viser vi for øvrig til fremstillingen under 18.2.1.

18.3.3 Utforming og plassering av erstatningsregler for vann- og avløpsledninger

Regler om vann- og avløpsledninger finnes også i andre lover enn forurensningsloven og vassdragsloven. Plan- og bygningsloven har regler om tilknytningsplikt m.v. og ekspropriasjonshjemler. Ekspropriasjonshjemler finnes også i oreigningsloven. Utvalget mener mye kunne tale for å samle reglene i en egen lov om ledninger.

I mangel av en generell ledningslov blir spørsmålet hva som er en hensiktsmessig plassering av reglene utfra dagens lovstruktur.

Siden forurensningsloven inneholder et eget kapittel om avløpsledninger, finner utvalget det mest hensiktsmessig å overføre også erstatningsreglene til forurensningsloven. For slike skader bør det imidlertid ikke gjelde noen slik tålegrense som forurl. § 56 fastsetter, og erstatningsregelen bør dekke alle slags skadevirkninger, både fuktskader og forurensningsskader. Vi foreslår derfor en særskilt bestemmelse om erstatningsansvar i forurl. § 24a, jfr. utk. § 74 nr. 15. Denne bestemmelsen bør omfatte både kloakkledninger, ledninger for avløpsvann fra industri og overvannsledninger, jfr. forurl. § 21.

Vi foreslår regelen som en generell bestemmelse om objektivt ansvar for skader som skyldes avløpsledninger. Den går derfor lengre enn gjeldende lovbestemmelser i V §§ 47 nr. 2 og 115 nr. 2, som knytter seg til bestemte skadeårsaker. Forslaget innebærer trolig en utvidelse av erstatningsansvaret etter gjeldende rett, jfr. RG 1991 s. 725 ( Inderøy herredsrett ) som gjaldt oversvømmelser pga. ekstraordinære nedbørforhold. Tre forsikringsselskaper reiste her krav mot kommunen som var eier av avløpsnettet, med påstand om objektivt erstatningsansvar for skaden. Kommunen ble frifunnet for kravet, særlig under henvisning til at V § 47 nr. 2 innebar en stillingtaken til spørsmålet om et generelt objektivt ansvar for avløpsledninger. Retten uttalte at en utvidelse av ansvaret i forhold til gjeldende rett eventuelt burde skje ved lovendring. Se også RG 1957 s. 9.

Utvalget kan ikke se noen avgjørende grunner mot et slikt generelt objektivt ansvar for skade forårsaket av avløpsledninger. De fleste avløpsanlegg eies og drives i dag av kommuner, som ofte kan utligne merutgiftene gjennom vann- og kloakkavgiften, men også private som eier avløpsanlegg vil ha muligheter for å forsikre seg mot erstatningsansvaret. Også skadelidte vil nok ofte ha mulighet til å forsikre seg i disse tilfellene, men hensynet til regelforenkling tilsier en generell regel. Dessuten kan preventive hensyn tilsi at ledningseieren holdes ansvarlig.

Reglene om vannledninger kan vanskelig plasseres i forurensningsloven, og utvalget er derfor kommet til at disse bør videreføres i vannressursloven. Etter rettspraksis må det som nevnt foran antas å foreligge et generelt objektivt ansvar for vannledninger, jfr. Rt. 1905 s. 705. At vannledninger inngår i oppregningen i V § 115 nr. 2 kunne tilsi et snevrere ansvar, men forarbeidene tyder ikke på at det var meningen å foreta noen innskrenkning i forhold til de ulovfestede reglene om objektivt ansvar. Av informasjonshensyn foreslår vi derfor å lovfeste et generelt objektivt ansvar for skade forårsaket av vannledninger i utk. § 52. Både ansvar for lukkede vassdrag og for vannledninger som står i direkte forbindelse med vassdrag, som rørgater og drensrør, samt vannforsyningsledninger for øvrig, vil bli omfattet av denne bestemmelsen.

18.4 Årsakssammenheng og ansvarsbegrensende faktorer

Det er et grunnleggende vilkår for erstatningsplikt at det foreligger en faktisk årsakssammenheng mellom den skadevoldende handling eller virksomhet og skadefølgen. Med tanke på vassdragsforhold vil utvalget særlig peke på tre spørsmål som dette kravet kan reise.

1. Ved skader i vassdragsforhold kan det ofte være tale om flere skadeårsaker som har oppstått uavhengig av hverandre. Et typisk eksempel gjelder kombinasjonen av vassdragstiltak og en naturlig begivenhet, som uvanlige nedbør- eller temperaturforhold. I Rt. 1964 s. 429 ble det lagt til grunn at isgangsskader ville forårsaket skader også under naturlige forhold uten vassdragstiltaket, men regulanten ble holdt ansvarlig for den merskade som skyldes reguleringen. Utvalget ser dette som en naturlig regel, men erkjenner at det kan by på store bevisvansker å fastslå hvordan situasjonen ville ha vært uten vassdragstiltaket.

2. Det kan også være tale om flere mulige skadevoldere, uten at det kan fastslås sikkert hvem som er årsak til skaden. Denne situasjonen kan f.eks. forekomme ved skader som skyldes ferdsel eller fløting i vassdraget. For fløtingstilfellene har derfor vassdragsloven enkelte regler om solidarisk ansvar for flere fløtere i slike situasjoner, jfr. V § 78 nr. 3 og § 81 nr. 3. Med tanke på å sikre midler til erstatning for ferdselsskader gir V § 69 nr. 2 hjemmel for å fastsette en avgift for motorfartøyer. Siden fløtingen nå stort sett er bortfalt i vassdragene, finner utvalget liten grunn til å ta med regler om solidaransvar i fløtingstilfellene. Vi ser ikke bort fra at domstolene i tilfelle vil legge til grunn en slik regel på ulovfestet grunnlag, og viser til at den generelle forskriftshjemmelen i utk. § 31 tredje ledd også vil gi adgang til å fastsette et slikt solidaransvar i forskrift.

3. Selv om det foreligger en klar faktisk årsakssammenheng, er det etter gjeldende rett grenser for hvor langt erstatningsansvaret strekker seg. Skadevolderen er kun ansvarlig for tap som er en påregnelig følge av den skadegjørende handlingen. Påregnelighetsvilkåret er et juridisk kriterium basert på rettspraksis og en avveiing av kryssende interesser, en slags tålegrense for hvilke skadefølger den skadelidte selv bør bære risikoen for. Etter praksis kan det avgrenses mot uventede, fjerne eller avledede skadefølger. Arten av den skadete interesse kan også ha betydning.

Skyldforholdet kan også spille inn når det gjelder hvor langt man vil strekke erstatningsansvaret. Det kan således være et moment om den skadevoldende handling er moralsk klanderverdig eller ikke. Dersom det er utvist grov skyld eller skadevolderen har voldt skaden med hensikt, vil rettspraksis strekke erstatningsansvaret lengre enn om skaden skyldes et hendelig uhell.

Utvalget foreslår i forlengelsen av dette en regel om objektivt erstatningsansvar for skade som henger sammen med at et tiltak er i strid med utk. §§ 5 eller 42 første ledd, jfr. utk. § 52 bokstav a.

18.5 Erstatningsutmålingen

Også erstatningsutmålingen reiser flere spørsmål, bl.a. knyttet til arten av den skadete interesse, spørsmålet om en tålegrense eller egenrisiko for skadelidte, og spørsmålet om mererstatning.

1. Gjeldende vassdragslov har særregler for avsavnstap fordi ødelagt fiskeredskap ikke kan brukes (V §§ 69 nr. 1 og 78 nr. 2, begge avslutningsvis). Avsavnstapet går her ikke inn under det objektive ansvaret, men blir bare erstattet om det foreligger skyld. I lakseloven fra 1992 lar derimot § 46 det objektive ansvaret dekke også avsavnstap. På denne bakgrunn finner ikke utvalget grunn til å ha særregler for avsavnstap i vannressursloven.

2. Det fremgår foran at det etter gjeldende rett i flere sammenhenger gjelder en tålegrense som har betydning for erstatningsansvaret. Ved skade på eiendom pålegger V §§ 69 nr. 1 og 78 nr. 2 erstatningsansvar bare for skade av betydning. En lignende begrensning synes i praksis å være innfortolket i V § 8 jfr. § 112 nr. 1. Når det gjelder erstatning for forurensningsskader fra tillatt forurensning, oppstiller forurl. § 56 en tålegrense som er definert nærmere i grannel. § 2. Om forholdet mellom disse forskjellige tålegrensene viser vi til kap. 11.8.3 foran.

Utvalget ser behov for å motvirke bagatellmessige erstatningssaker og harmonisere erstatningsreglene etter vannressursloven med de regler som gjelder for forurensningsskader. Vi foreslår derfor i utk. § 54 første ledd en tilsvarende tålegrense som etter forurl. § 56 med sikte på skade fra et vassdragstiltak som er tillatt i medhold av loven. Denne tålegrensen vil bare gjelde for tingskader og formueskader, ikke for personskader.

1. Etter gjeldende rett kan V § 136 nr. 1 gi rett til 25 % mererstatning ved senskader på eiendom. Som det fremgår foran i kap. 17, foreslår utvalgets flertall at denne regelen blir opphevet.

2. Skadeserstatningsloven inneholder generelle regler om erstatningsutmåling. Erstatningsansvaret kan lempes etter en interesseavveining i medhold av skl. § 5-2, hvor det kan legges vekt på skadestørrelse, den ansvarliges økonomiske bæreevne, forsikringsmuligheter og -dekning, skyldforhold og rimelighetsbetraktninger vedrørende skadevolders og i særlige tilfelle skadelidtes forhold.

Utvalget forutsetter at skadeserstatningsloven kap. 5 vil supplere vannressurslovens erstatningsregler. Når det gjelder lemping av erstatningsansvar, foreslår vi en uttrykkelig henvisning til skl. § 5-2, med tillegg av en hjemmel for å legge vekt på at eiendommen eller tingen tåler særlig lite ved skade på fast eiendom eller ting, jfr. utk. § 54 tredje ledd.

18.6 Erstatning for skade på allemannsretter

18.6.1 Innledning

Det alminnelige utgangspunktet i norsk rett er at det kun er økonomisk tap knyttet til særretter som er erstatningsrettslig vernet, mens den alminnelige oppfatningen er at tap knyttet til utnytting av allemannsretter normalt ikke nyter erstatningsrettslig vern. 8 Ved ekspropriasjon er det riktignok i enkelte tilfelle gitt erstatning for økonomisk tap av ferdselsrett, og i Rt. 1985 s. 247 (Kåfjorddommen) også erstatning for tap i fjordfiske som følge av isvansker forårsaket av vassdragsregulering. Det er rimelig å anta at en skadelidt vil ha rett til skadeserstatning iallfall i samme omfang som det blir gitt erstatning ved ekspropriasjon.

Forurensningslovens regler om erstatning for forurensningsskade går noe videre enn de alminnelige reglene på dette punktet. Erstatningsansvaret kan etter forurl. § 57 (c) omfatte erstatning for skade, tap eller ulempe som følge av at forurensningen hindrer eller vanskeliggjør utøvelse av allemannsrett i næring. Også gjenopprettingserstatning til allmennheten kan kreves når ulovlig forurensning rammer utøvelse av allemannsretter utenfor næring, jfr. forurl. §§ 57 (d) og 58. Både forurensningsmyndigheten og private organisasjoner m.v. med rettslig interesse kan kreve erstatning etter disse reglene, men eventuelle erstatninger tilfaller uansett forurensningsmyndigheten på vegne av allmennheten.

Aasland-utvalget, som foreslo regler om erstatning for forurensningsskade, uttalte i sin drøftelse av spørsmålet om erstatning for allemannsretter:

Ved en lovregulering på dette området bør det prinsipielle utgangspunkt være at den som er ansvarlig for forurensningen, skal dekke det økonomiske tap som påføres de personer (fysiske eller juridiske) som har benyttet seg av vedkommende gode. Hvorvidt skaden rammer personer med fast eiendom eller ikke, synes i prinsippet ikke å burde få avgjørende betydning for den erstatningsrettslige beskyttelse. (NOU 1982: 19 s. 85 sp. 1).

I departementets begrunnelse for innføring av særlige erstatningsregler ble det vist til at skade på interesse basert på utøving av allemannsrett er særlig praktisk i forbindelse med forurensningsskade, og at en erstatningsregel for slik skade ville kunne virke preventivt for å hindre forurensningsskader. Spesielt for utnytting av allemannsretter utenfor næring ble det vist til at slik utnytting, særlig til friluftsformål, er et gode av stor betydning for både samfunnet og den enkelte. Både rettighetens betydning og erstatningsreglenes preventive effekt tilsa derfor at slike interesser ble gitt erstatningsrettslig vern. 9

18.6.2 Bør det innføres regler om erstatningsansvar for skade som rammer utnytting av allemannsretter i vannressursloven?

Skader forårsaket av vassdragstiltak kan, på samme måte som forurensningsskader, innebære tap i utnytting av allemannsretter. Rettspraksis om erstatning for slikt tap er stort sett knyttet til ekspropriasjon og skader forårsaket av vassdragsregulering.

Utvalget antar at skader forårsaket av vassdragstiltak ikke i samme omfang som forurensningsskader vil medføre tap for næringsinteresser basert på utnytting av allemannsrett. De skadelidte næringsinteressene vil imidlertid normalt være knyttet til fast eiendom. Behovet for en erstatningsmessig særregel er derfor ikke det samme som etter forurensningsloven.

I forhold til utøving av allemannsrett utenfor næring, typisk friluftlivsinteressene, kan nok dette stille seg annerledes. Tørrlegging som medfører fiskedød, naturødeleggelser på grunn av dambrudd m.v. kan på samme måte som forurensning medføre skade på slike interesser.

I utk. § 64 foreslår utvalget en hjemmel for at vassdragsmyndigheten kan gi pålegg om retting i samsvar med §§ 27 eller 45 dersom den finner forhold som kan volde skade eller ulempe for mennesker, miljø og eiendom. Gjenoppretting etter denne bestemmelsen er altså ikke begrenset til skader på private interesser. En slik ordning er imidlertid ikke ansett tilstrekkelig etter forurensningsloven. Utvalget mener at spørsmålet bør løses på samme måte når det gjelder annen skade i vassdragsforhold enn forurensningsskade, og foreslår i utk. § 54 annet ledd tilsvarende regler som etter forurensningsloven.

18.7 Bevisbyrde

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at den som krever erstatning må føre bevis for sitt krav. I en del tilfelle er det aktuelt å snu bevisbyrden, særlig i situasjoner hvor informasjon fra skadevolderen er nødvendig for å bringe de faktiske forhold på det rene, eller hvor skadevolderen burde ha sikret bevisene bedre. Slike særskilte bevisregler følger til dels av rettspraksis, men finnes også i lovgivningen.

V § 114 nr. 5 inneholder en regel om omvendt bevisbyrde for det tilfelle at den faktiske tilstanden før skaden ikke kan iakttas på grunn av tiltak som er satt i verk uten nødvendig tillatelse, forhåndsskjønn m.v.

V § 136 nr. 1 siste punktum har en bestemmelse om at tiltakshaveren har bevisbyrden for at en skade er oppgjort dersom det reises krav om erstatning for skader som ikke er vurdert ved tidligere skjønn.

Det fremgår videre av laksel. § 46 at skadevolderen har bevisbyrden for at hun eller han har opptrådt aktsomt, jfr. foran under 18.2.1.

Som nevnt under 18.4 kan kravet om årsakssammenheng ofte reise bevisproblemer, fordi det er vanskelig å skille mellom skader som skyldes tiltaket og skader som ville oppstått naturlig. I en avgjørelse gjengitt i Rt. 1982 s. 414 ble en regulant holdt ansvarlig for skade forårsaket av et isflak i drift. Saken gjaldt et skjønnspålegg om isbryting i en fjord, som regulanten ble ansett ikke å ha oppfylt i forhold til skadelidte. Regulanten måtte derfor bære risikoen for all rimelig tvil om skaden fra isflaket 7. mars 1974 skyldtes reguleringen. Det kan følgelig sies at bevisbyrden når det gjelder årsakssammenheng vil hvile på skadevolderen dersom han ikke har etterlevd de krav som følger av lov, konsesjon eller skjønn.

Utvalget foreslår en generell bestemmelse tilsvarende V § 114 nr. 5 i utk. § 53. V § 136 nr. 1 er behandlet i kap. 17.7.

18.8 Forsikring

En del vassdragstiltak, spesielt damanlegg, kan ha et såvidt stort skadepotensial at eieren kan være ute av stand til å dekke samtlige erstatningskrav hvis ulykken er ute. Dette vil typisk være tilfelle for et selskap som eier et kraftverk, og ikke har inntekter utover dette. Dersom dammen ryker, slik at inntektsgrunnlaget forsvinner, og er skadene ved dambruddet store, vil det uten forsikringsdekning lett være en risiko for at kraftverket eller vannverket går konkurs uten at skadene blir erstattet. I mange tilfelle vil riktignok kommunale eiere kunne holdes ansvarlige hvis ikke virksomheten er skilt ut som et eget rettssubjekt.

Det har tidligere ikke vært vanlig å ha ansvarsforsikring for damanlegg, fordi de forsikringstilbudene som forelå, ble ansett som svært kostbare.

Denne situasjonen er nå endret ved at det bransjeeide forsikringsselskapet NEFO A/S har etablert en egen ansvarsforsikring som har vært tilbudt dameiere i Norge og Sverige fra 1. mars 1992. De fleste norske dammer som står under offentlig tilsyn, det vil si alle store dammer og dammer som av andre grunner er lagt under offentlig tilsyn (damforskriftene § 1 a og b), er derfor nå forsikret. Forsikringen omfatter ansvaret som dameier generelt, ikke bare risikoen for dambrudd, og dekker skader inntil 2 milliarder kroner.

Mindre dammer kan også være forsikret dersom eieren har alminnelig landbruksforsikring, som ofte inkluderer ansvar for dambrudd.

Utvalget antar at de fleste aktuelle dammer i dag er dekket av en frivillig forsikringsordning, og at det derfor for tiden neppe er aktuelt å gripe inn med offentlige reguleringer av dameiernes forsikringsforhold. Det er likevel grunn til å innføre en hjemmel for vassdragsmyndigheten til å pålegge forsikring for mulig erstatningsansvar i den nye loven, dersom dette skulle vise seg å være ønskelig i fremtiden. Vi foreslår en slik hjemmel i utk. § 55. Bestemmelsen er ikke begrenset til dammer, men omfatter vassdragstiltak generelt.

18.9 Prosessform

Når domstolene behandler vanlige erstatningssaker, gjelder tvistemålslovens alminnelige regler om søksmål, mens erstatning for ekspropriasjon blir fastsatt ved skjønn i henhold til skjønnslovens regler. Også i enkelte andre tilfelle blir krav om erstatning for fremtidige skader og ulemper på fast eiendom avgjort ved skjønn. Når det gjelder inntrådte skader, er det vanlig at erstatningskrav utenfor ekspropriasjonstilfellene blir avgjort ved ordinært søksmål. Vassdragsloven gir imidlertid eksempler på både skjønn og tvistemål.

I dag er ikke lovgivningen konsekvent når det gjelder hvilke saker som behandles som tvistemål, og hvilke som skjønn. Når det kan foreligge samvirkende eller alternative skadeårsaker, kan det være et problem at erstatningskrav etter vassdragsloven skal behandles i ulike prosessformer. Som følge av skjønnsl. § 4 vil det likevel som regel være mulig å avtale at begge erstatningskrav behandles ved skjønn, forutsatt at skadevolderen går inn på en slik avtale.

Problemstillingen har vært praktisk når det gjelder kommuners ansvar for tilbakeslag m.v. fra kommunale kloakkledninger, som kan skyldes både at ledningen var for liten (V § 47 nr. 2) og at vedlikeholdet var forsømt, for eksempel ved at skjøtene har forskjøvet seg (V § 115 nr. 2). Krav etter V § 47 skal i følge V § 130 nr. 3 behandles ved lensmannsskjønn, mens krav etter V § 115 skal avgjøres av de ordinære domstolene.

Utvalget tilrår på denne bakgrunn at rettssaker om skadeserstatning alltid blir behandlet som tvistemål, i samsvar med den vanlige ordning for erstatningssaker.