29 Lovens virkeområde i tid

29.1 Gjeldende rett

29.1.1 Innledning

Før vi tar opp den nye lovens virkeområde i tid – dvs. om den også bør gjelde for eksisterende vassdrags­tiltak og grunnvannstiltak – er det hensiktsmessig å se hvordan dette stiller seg for gjeldende vassdrags­lov og vassdrags­reguler­ingslov. Mens virkeområdet i tid er noe uklart for vassdrags­lovens regler, er det forutsatt at vassdrags­reguleringsloven ikke skal omfatte tiltak etablert før lovens ikrafttreden, jfr. vregl. § 26 nr. 3.

Reglene om justering av årlige erstatninger er derimot ikke undergitt begrensninger mht. virkeområde i tid. De justeringsreglene som ble innført ved lov 3. juni 1983 nr. 51 er ved endringslovens avsnitt VI nr. 3 gjort gjeldende for alle årlige erstatninger. Justeringsreglene omfatter altså alle årlige erstatninger, uansett om de er fastsatt i medhold av vassdrags­loven av 1940, vassdrags­reguleringsloven av 1917 eller etter tidligere lover. Tilsvarende gjelder etter lovens avsnitt VI nr. 1 og 2 for reglene om justeringer av årlige ytelser til konsesjonsavgifter eller næringsfond, som ikke er aktuelle for vassdrags­lovens vedkommende.

29.1.2 vassdrags­lovens virkeområde

vassdrags­loven har ingen generell bestemmelse om hvorvidt lovens regler gjelder for tiltak som var etablert før den trådte i kraft. I mangel av en slik bestemmelse kunne det være nærliggende å anta at loven også var ment å gjelde for eksisterende tiltak og virksomhet, men etter gjeldende rett må spørsmålet trolig bedømmes særskilt for de enkelte bestemmelser i loven.

En del regler er etter sin art rettet mot nye tiltak, f.eks. bestemmelsene om konsesjonsplikt i V §§ 104-105. vassdrags­myndighetene har lagt til grunn at konsesjon ikke er nødvendig for tiltak som var etablert og har vært i drift kontinuerlig fra før 1940. Det er derfor ikke krevd noen søknad om konsesjon etter V §§ 104-105 for eldre damanlegg og kraftanlegg.

Konsesjonsplikten etter vassdrags­loven omfatter etter V § 104 nr. 3 også ombygging, påbygging og endring av eldre anlegg, dersom endringen kan medføre skade eller ulempe for allmenne interesser, se kap. 15.3.2. Her må loven forstås slik at det inntrer konsesjonsplikt også om det opprinnelige anlegg ble etablert før 1940. 1

Dersom et anlegg har vært ute av bruk en periode, eller en virksomhet innstilt, kan det være spørsmål om gjenopptakelse av driften på et senere tidspunkt er konsesjonspliktig etter V §§ 104-105. I den utstrekning det inntrer konsesjonsplikt i slike situasjoner, tilsier reelle hensyn at dette også gjelder anlegg eldre enn loven.

Andre regler i vassdrags­loven kan lettere få anvendelse på eldre tiltak, men også her må det vurderes i forhold til den enkelte bestemmelse. De generelle reglene om sikkerhet og ansvar i V §§ 108 og 115 bør av effektivitetshensyn anses for å omfatte også eldre anlegg. Det samme må gjelde reglene om tilsyn i V kap. 13.

29.1.3 vassdrags­reguleringslovens virkeom­råde

Konsesjonsplikt med adgang til å sette vilkår for vassdrags­reguleringer ble innført ved at V 1887 § 25 i 1907 fikk en tilføyelse om at større reguleringsarbeider måtte ha tillatelse selv om de foregikk på egen grunn. V 1887 § 25 var før dette en ren ekspropriasjonshjemmel. I 1911 ble det vedtatt en egen vassdrags­reguleringslov (lov 4. august 1911 – vregl. 1911), som ble avløst av den gjeldende vassdrags­reguleringslov 14. desember 1917 nr. 17. Det er redegjort nærmere for rettsutviklingen i kap. 5.1.

Ifølge vregl. § 26 nr. 3 gjelder den tidligere lovgivningen for utførte reguleringsanlegg med mindre anlegget er overtatt av staten. Det samme gjelder reguleringsanlegg som er utført i henhold til en tidligere meddelt konsesjon, eller som lovlig var påbegynt før vassdrags­reguleringslovens ikrafttreden.

Vregl. § 26 nr. 3 må imidlertid forstås med den begrensning som ligger i vassdrags­reguleringslovens saklige virkeområde; at den er en konsesjonslov for vassdrags­reguleringer. Den tidsmessige avgrensningen av virkeområdet gjelder bare i forhold til tidligere konsesjonsregler. Når det gjelder f.eks. de generelle reglene om vassdrags­tiltak i vassdrags­loven, må det bero på vassdrags­loven selv hvorvidt den gjelder for reguleringsanlegg, og vregl. § 26 nr. 3 kan ikke ha noen betydning i denne forbindelse.

Ved endringen av vassdrags­reguleringsloven i 1992 ble noen spørsmål om lovendringenes virkeområde i forhold til gitte konsesjoner og tiltak uten konsesjon drøftet nærmere. 2 Dette gjelder særlig spørsmålet om revisjon etter vregl. § 10 nr. 3 av vilkårene for tidligere etablerte tiltak. Det ble innført en revisjonsadgang for tidligere gitte tidsubegrensede konsesjoner 50 år etter konsesjonstidspunktet, og for alle konsesjoner i alle tilfelle 30 år etter at lovendringen trådte i kraft, jfr. lov 19. juni 1992 nr. 62 avsnitt VI nr. 3. Dette gjelder både gitte konsesjoner etter vregl. 1917 og vregl. 1911. Tidligere gitte tillatelser etter vassdrags­loven omfattes ifølge bestemmelsen ikke av revisjonsadgangen. I motivene drøftes imidlertid bare forholdet til tiltak som ville komme inn under den nye regelen i V § 106 nr. 4. Nærings- og energidepartementet fortolker revisjonsreglene slik at de skal gjelde også for reguleringsanlegg med konsesjon etter V 1887 § 25.

29.1.4 Oppsummering av den rettslige situasjonen for eksisterende tiltak

Rettsstillingen er til dels uklar mht. hvilke regler som gjelder for eldre tiltak i vassdrag. Et hovedskille går mellom tiltak som har konsesjon, og tiltak som ikke har konsesjon.

Tiltak som har konsesjon kan være undergitt forskjellige regler. De fleste tiltak har konsesjon etter V 1940 eller vregl. 1917.

Eldre reguleringsanlegg kan imidlertid ha tillatelse etter reglene i vregl. 1911, eventuelt etter lovendringen 20. februar 1913, eller i medhold av V 1887 § 25 etter lovendringen i 1907. For slike eldre reguleringsanlegg gjelder ikke vregl. 1917, med unntak av revisjonsreglene, jfr. 29.1.3, mens enkelte av reglene i V 1940 må antas å gjelde. Reglene om justering av årlige erstatninger og eventuelle konsesjonsavgifter gjelder imidlertid også for disse.

Tiltak som ble iverksatt før dette har ikke konsesjon, og betegnes gjerne som konsesjonsfrie. Ved siden av tiltak som er konsesjonsfrie på grunn av alder, finnes det også en rekke tiltak som ikke har konsesjon fordi de ikke er av et omfang som utløser konsesjonsplikt, eventuelt ikke gjorde det på etableringstidspunktet.

Hvilke regler som gjelder for de konsesjonsfrie tiltakene varierer. En del av vassdrags­lov­ens generelle regler må antas å gjelde, f.eks. V §§ 108 nr. 1-3 og 115 nr. 1-2 om sikkerhet, vedlikehold og ansvar. Reglene om justering av årlige erstatninger gjelder.

Det foreligger ingen oversikt over vassdrags­tiltak som skriver seg fra tiden før V 1887 trådte i kraft. I vassdrags­registeret er det registrert 78 tillatelser til regulerings- og kraftutbyggingstiltak utført i henhold til tillatelse etter V 1887. Av disse er 28 tillatelser gitt før lovendringen i 1907, og derfor rettslig å betrakte som ekspropriasjonstillatelser. Disse tiltakene er konsesjonsfrie, og det gjelder trolig også for flere av de øvrige registrerte tillatelsene etter V 1887.

29.2 Vannressurslovens anvendelse på eksisterende tiltak og virksomhet

29.2.1 Utvalgets generelle synspunkter

Regeltekniske og administrative hensyn tilsier at den nye vannressursloven i størst mulig utstrekning gjøres gjeldende for alle vassdrags­tiltak, også for eksisterende tiltak. Et system basert på at tiltak reguleres av opphevede lover gjør det vanskelig for brukere og forvaltning å finne frem til hvilke regler som gjelder, sam­tidig som det er tungvint å måtte forholde seg til flere regelsett for likeartede tiltak.

Dagens styringsmål innenfor vannforvaltningen tilsier også at de nye reglene bør gjelde alle vassdrags­tiltak, uavhengig av når de måtte være etablert. Den nye vannressursloven legger større vekt på hensynet til natur og miljø, ved siden av at prioriteringen av at bruker­interesser er annerledes enn i den tidligere vassdrags­lov. Hvis vassdragene skal bli forvaltet mer i samsvar med dagens mål, må de nye reglene gjelde mest mulig generelt.

Utvalget foreslår derfor at vannressurslovens regler i størst mulig utstrekning gjøres anvendelige også på eksisterende tiltak og virksomheter, jfr. utk. § 71 første ledd. Konsekvensene av dette i forhold til enkelte av lovens bestemmelser drøftes nærmere nedenfor. Utvalget har utfra samme hensyn overveid visse endringer mht. vassdrags­reguleringslovens virkeområde i tid, se 29.2.4.

29.2.2 Vannressurslovens konsesjonsordning

Trass i utvalgets generelle utgangspunkt, finner vi det ikke praktisk å gjennomføre konsesjonsbehandling etter vannressursloven for alle eksisterende vassdrags­tiltak. Etter utk. § 71 annet ledd er det derfor ikke nødvendig å søke om konsesjon etter vannressursloven for tiltak som har tillatelse etter V §§ 104-105. Den tidligere konsesjon vil fortsette å gjelde i medhold av utk. § 72, men hovedregelen vil nå være at vassdrags­tiltaket kommer inn under den nye lovens regler. Den tidligere konsesjon kan således bortfalle etter utk. § 26 eller bli endret eller tilbakekalt (mindretallets forslag) etter omgjøringsreglene i utk. § 27. En tiltakshaver med eldre konsesjon må også respektere en grunneiers rett til vannuttak for prioriterte formål, slik det fremgår av utk. § 25 annet ledd. Det vil bare gjelde ett unntak fra hovedsynspunktet om at den nye loven heretter vil gjelde for tidligere konsesjoner, nemlig når det gjelder flertallsforslaget til utk. § 25 første ledd om at en konsesjon skal ha ekspropriasjonsvirkning­er. En slik bestemmelse forutsetter at berørte grunneiere og rettighetshavere er behandlet som parter under konsesjonssaken, noe som ikke uten videre kan tas for gitt ved konsesjonsbehandling etter vassdrags­loven. I praksis vil imidlertid tiltakshaveren ha søkt om ekspropriasjon samtidig med konsesjonssøknaden etter vassdrags­loven.

For tiltak uten konsesjon som lovlig består før lovens ikrafttreden, foreslår utvalget en ordning med innkalling til konsesjonsbehandling som i hovedsak svarer til forurl. § 86 tredje ledd. Tiltak uten konsesjon bør i utgangspunktet kunne fortsette sin virksomhet, men vassdrags­myndigheten bør få hjemmel til å kreve søknad om konsesjon og fastsette at virksomheten vil være ulovlig uten konsesjonsbehandling innen en bestemt frist. Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Traagstad, Ødegaard, Aalstad og Aasen – foreslår en slik regel i utk. § 71 tredje ledd. Ved en eventuell konsesjonsbehandling kan det settes vilkår for fortsatt utøving av virksomheten. Utvalgets medlem Traagstad vil her understreke at vilkår om vannslipping bare bør fastsettes hvor spesielle hensyn tilsier et slikt pålegg. Mindretallet – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen og Terjesen – kan ikke se at det er påvist noe behov for å la tilbakevirkningsregler lik de som finnes i forurensningsloven gjelde for kraftutbygginger som er konsesjonsfrie. Det er ikke foretatt noen utredning av konsekvensene av flertallets forslag på dette punkt. Mindretallet ser ikke bort fra at forslaget kan by på betydelige administrative problemer. Det vil være spørsmål om hva som skal være kriterier for at vassdrags­myndigheten skal kreve søknad. I praksis vil slik søknad føre til krav om vilkår av miljøhensyn. Slike vilkår kan føre til redusert kraftproduksjon. Med de konsekvenser dette forslaget kan få mener mindretallet at innkallingsadgangen ikke bør omfatte konsesjonsfrie kraftutbyggingstiltak.

29.2.3 Nærmere om enkelte av vannressurslovens regler

Selv om det generelle utgangspunktet er at vannressurslovens regler skal gjelde også for eksisterende vassdrags­tiltak, er en del av lovens regler formulert spesielt med sikte på nye tiltak, eller det fremgår av sammenhengen at ikke eksisterende tiltak omfattes. Utk. § 6 annet ledd om avløp gjennom infiltrasjon i grunnen gjelder bare nye tiltak. I forhold til eksisterende tiltak inneholder bestemmelsen i annet punktum en påleggshjemmel. Regelen om kant­vegetasjon i utk. § 11 innebærer ikke noe forbud mot etablert utnytting av kantsonen, og ingen plikt til å reetablere kantvegetasjon. Den generelle regelen i utk. § 33 første ledd om bevaring av naturforholdene ved forbygging vil heller ikke gjelde for utførte forbygninger, men kan få betydning når det gjelder vedlikeholdstiltak på slike eldre forbygninger.

Bestemmelsen om vannuttak og minstevannføring i utk. § 10 er en generell regel som oppstiller minstekrav til tilstanden i vassdrag. I følge utk. § 71 fjerde ledd får denne bestemmelsen bare en begrenset betydning for eldre vassdrags­tiltak. Tiltakshaveren kan fortsette å utnytte lavvannføringen i samme omfang som er blitt praktisert frem til lovens ikrafttreden. Utkastets § 10 gjelder ikke for eldre vassdrags­tiltak som faller inn under vassdrags­reguleringsloven. Det vises forøvrig til merkandene til § 71.

Adgangen til gjenoppføring av vassdrags­anlegg uten ny konsesjon i medhold av utk. § 19 vil som følge av utk. § 71 annet ledd også omfatte tiltak med tillatelse etter V §§ 104-105.

Omgjøringsreglene i utk. § 27 vil etter forslaget omfatte tiltak som er utført i medhold av tillatelse etter V §§ 104-105. De vil også gjelde for slike eldre kraftutbyggingstiltak over 40 GWh, idet revisjonsregelen i vregl. § 10 nr. 3 ikke ble gjort gjeldende for slike tiltak gjennomført før lovendringen i 1992.

Når det gjelder meldeplikten for masseuttak i § 32, kan det oppstå avgrensningsspørsmål i forhold til eksisterende uttak. Utvalget mener meldeplikten bare bør gjelde for nye uttak, men at vassdrags­myndigheten kan innkalle eldre uttak til konsesjonsbehandling med hjemmel i utk. § 71 tredje ledd.

Når reglene om forbygging, lukking og tørrlegging m.v. i utk. §§ 33-35 skal anvendes, skal også tiltak foretatt før lovens ikrafttreden regnes med ved vurderingen av om det nye tiltaket er konsesjonspliktig. Etter utk. § 35 er dette likevel begrenset til tiltak som er foretatt høyst ti år før det nye uttaket. Det sier seg selv at adgangen til å gjenåpne vassdrag etter utk. § 34 annet ledd også vil gjelde i forhold til vassdrag som ble lukket før den nye loven trer i kraft.

Flertallets forslag til regler om statens rådighet over grunnvann i utk. § 49 vil ikke omfatte etablerte grunnvannsuttak dersom tiltakshaveren gir melding om uttaket, jfr. kap. 19.6.3 og forslaget til utk. § 71 femte ledd med merk­nader.

I den utstrekning reglene om erstatnings­ansvar avviker fra gjeldende lov kommer de nye reglene til anvendelse også i forhold til virksomhet som er igangsatt tidligere. Avgjørende her er hvorvidt den skadevoldende tilstand opprettholdes eller skadevoldende begivenhe­ter inntrer etter at den nye loven trer i kraft.

Straff etter utk. § 68 kan også anvendes ved eldre vassdrags­tiltak som ikke oppfyller de krav den nye loven setter med virkning for eldre tiltak.

29.2.4 Endringer i vassdrags­reguleringsloven

Utvalget mener at reglene om vassdrags­reguleringslovens virkeområde i tid i vregl. § 26 nr. 3 er lite hensiktsmessige. Bestemmelsen er preg­et av det langt mer restriktive synet på adgang­en til å gi tilbakevirkende lover som var fremtredende på begynnelsen av århundret. Vi foreslår derfor at vregl. § 26 nr. 3 endres, slik at vassdrags­reguleringslovens regler kommer til anvendelse på eldre reguleringer med konsesjon etter 1907. En konsesjon som er gitt etter tidligere lovgivning regnes etter forslaget som gitt etter vassdrags­reguleringsloven. Det blir da klart at lovens revisjonsregel i vregl. § 10 nr. 3 også kommer til anvendelse i disse tilfellene.

For reguleringer som er gjennomført uten konsesjon foreslår utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard og Aalstad – en ordning med innkalling til konsesjonsbehandling som svarer til forslaget under 29.2.2. Slike tiltak kan fortsette uten konsesjon, men vassdrags­myndigheten bør ha hjemmel til å fastsette at virksomheten vil være ulovlig uten konsesjonsbehandling innen en bestemt frist, jfr. forslaget til ny vregl. § 26 nr. 4. Mindretallet – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen, Traagstad og Aasen – ønsker ikke en slik regel, under henvisning til utvalgets mandat og den begrunnelse som er gitt i 29.2.2.