14 Vannbruksplanlegging og flerbruk

14.1 Generelt om planlegging av vassdrags­utnytting

Planbegrepet kan brukes i flere betydninger. Det kan sikte til et beslutningsgrunnlag eller en arbeidsbeskrivelse, eller til bestemte typer vedtak, og det kan brukes om handlingsprogrammer som forutsetter oppfølging i senere vedtak. Som oftest inneholder en plan en samlet vurdering av en rekke elementer. En plan kan være et rent internt arbeidsdokument eller ha rettsvirkninger utad. Med planlegging sikter en ofte vel så mye til den planleggingsprosess som finner sted, som til de endelige planer.

Når det gjelder vassdrag, kan en tenke seg planer både for vern og utnytting. I forbindelse med f.eks. kraftutbygging utarbeider søkeren detaljerte utbyggingsplaner for den tekniske utførelse av prosjektet. Slike utbyggingsplaner utarbeides gjerne også i forbindelse med senkings- og forbygningstiltak.

Offentlig planlegging av vassdrags­utnytting foregår på riksnivå særlig gjennom Samlet plan for vassdrag, som skal gi grunnlag for en mer samlet forvaltning av vassdragene. I Samlet plan er mulige kraftutbyggingsprosjekter vurdert med hensyn til utbyggingsverdi og konfliktgrad i forhold til andre interesser med sikte på en prioritering av rekkefølgen i kraftutbyggingen, se kap. 21.3.1.

En rekke vassdrag er dessuten vernet mot kraftutbygging i henhold til Stortingets vedtak om verneplan I-IV, se kap. 23.

Vi skal i dette kapitlet konsentrere oss om planlegging for vassdragene. Men også planlegging av virksomhet i nedbørfeltet kan ha betydning for vassdragene og den totale vannhusholdningen. Arealplanleggingen i nedbørfeltet foregår etter plan- og bygningsloven. I landbruks- og utmarksområder legger plan- og bygningsloven – i tråd med stortingsflertallets syn – opp til at nærmere styring av landbruksvirksomhet ikke skal skje gjennom planer etter plan- og bygningsloven, men i medhold av landbrukslovgivningen. De tiltaksrettede miljø- og ressursplaner for landbruket som ble lansert i St.prp. nr. 8 (1992-93) om landbrukspolitikken kan tenkes utviklet slik at de ivaretar hensyn til vassdragene. Foreløpig er ikke arbeidet med slike planer satt ut i livet, og de vil ikke være rettslig bindende. Planlegging for den enkelte eiendom foretas av grunneieren eller brukeren. I skogbruksplan for en eiendom etter skogbruksl. kap. V er det mulig å ivareta visse hensyn til vassdragene, men dette siktemål er ikke fremhevet i lovens regler.

14.2 Vannbruksplaner (vassdrags­planer)

Betegnelsen vannbruksplan benyttes fortrinnsvis om avgrensede planer for enkeltvassdrag eller deler av vassdrag, som tar sikte på en helhetlig planlegging av hvordan disse skal utnyttes. Utbyggingsplaner som knytter seg til ett bestemt tiltak (jfr. 14.1), blir ikke regnet som vannbruksplaner, selv om det også kan bli tatt hensyn til andre interesser ved utarbeidelsen av disse.

Etter hvert er flerbruksplan blitt en utbredt betegnelse på slike planer. Uttrykksmåten peker på den sentrale idé bak virksomheten – at det i planleggingen foretas en samlet avveiing av alle bruker- og verneinteresser. En tredje betegnelse som blir brukt, er vassdrags­plan.

Det har vært drevet vannbruksplanlegging i Norge siden midten av 1970-årene, ofte initiert av forskning og lokal vannforvaltning. Noen av planene har vært foranlediget av konkrete saker, eksempelvis en konsesjonssøknad, mens andre er blitt til som ledd i den ordinære oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven.

Til å begynne med var de fleste vannbruksplanene bare veiledende planer utarbeidet med sikte på den fremtidige forvaltningen av vassdragene, og utarbeidet uten at politiske myndigheter og berørte parter ble involvert i særlig grad. Slike planer viste seg ofte å få liten praktisk betydning, se 14.4.

Fra midten av 1980-tallet har myndighetene derfor anbefalt at vannbruksplanlegging inngår som en del av planleggingen etter plan- og bygningsloven, jfr. St.meld. nr. 53 (1986-87) s. 30 sp. 2. En del vannbruksplaner er etterhvert innarbeidet i fylkes- og kommuneplanene. I stortingsmeldingen stilte Miljøverndepartementet i utsikt et eget rundskriv med veiledning om vannbruksplanlegging, men det er ikke sendt ut.

Plan- og bygningsloven kan ha betydning for vassdrags­planleggingen på to måter. For det første kan vannbruksplanene, som har selve vassdraget som utgangspunkt, være utarbeidet og behandlet i overensstemmelse med lovens regler. For det andre finnes det mange planer som omfatter vassdrag, men hvor siktepunktet med planleggingen har vært arealutnytting generelt, og forholdene i vassdraget har vært helt underordnet. Det er ikke gitt at reglene bør være de samme i begge situasjoner.

Skal vannbruksplanleggingen knyttes til systemet i plan- og bygningsloven, oppstår det en del spørsmål som vi kommer tilbake til i 14.7.1. Blant annet har arealplanlegging etter plan- og bygningsloven gjerne som utgangspunkt disponering av en uutnyttet ressurs. Mange vannbruksplaner har derimot preg av å være handlingsprogram med sikte på å restaurere vassdrag som er sterkt preget av ulike inngrep og påvirkninger.

14.3 Et eksempel: Flerbruksplanen for nedre Otra

Det kan være en fordel å benytte et eksempel for å konkretisere hva som ligger i vannbruksplanlegging. Utvalget har valgt flerbruksplanen for nedre Otra, som er av relativt ny dato, fra desember 1989. Utvalget foretok en befaring av vassdraget 5.-6. september 1991, og fikk grundig orientering om planen fra forvaltningsmyndigheter og berørte parter.

Fylkesmannen i Vest-Agder tok initiativ til planen våren 1987. Arbeidet ble igangsatt for å fremskaffe et best mulig grunnlag for å vurdere en søknad om fornyelse av reguleringskonsesjoner for vannkraftproduksjon.

Arbeidet ble ledet av en styringsgruppe med representanter fra Vest-Agder fylkeskommune, Otteraaens Brugseierforening, kommunene Vennesla, Kristiansand og Iveland, NVE/ Vassdrags­direktoratet, fylkesmannens miljøvernavdeling og industribedrifter langs den aktuelle elvestrekningen. De nevnte instansene finansierte også planen, og fylkesmannens miljøvernavdeling var sekretariat for arbeidet.

Planen omhandler den nederste del (40 km) av Otra, og omfatter dermed kommunene Vennesla og Kristiansand i Vest-Agder og Iveland i Aust-Agder. Dette betyr at interesser og tiltak i og ved Byglandsfjorden, som er reguleringsmagasin for denne delen av vassdraget, falt utenfor planens ramme.

Primært er det her snakk om en vannbruksplan for restaureringstiltak i vassdraget, i motsetning til en vannbruksplan for disponeringen av en uutnyttet ressurs. Flerbruksplanen viser hvordan miljø- og bruksmulighetene i og langs nedre del av Otra kan utvikles, og foreslår tiltak for å sikre en slik utvikling. Det anbefales at den fremtidige utviklingen baseres på en flerbrukstankegang, og planen har som mål at konflikter mellom interesser dempes og at bruksverdien for nedre Otra samlet sett økes.

Planen er avgrenset til fire innsatsområder:

• vannforurensning

• vannkraft og industri

• fisk

• friluftsliv

Innenfor hvert innsatsområde beskrives situasjonen i nedre Otra og igangsatte tiltak. I en handlingsplan foreslås andre aktuelle tiltak, og det beskrives hvilke effekter og kostnader som knytter seg til disse. Kostnadseffektivitet og tidsramme for gjennomføring er også vurdert.

For innsatsområdet vannforurensning oppstiller planen som mål at nedre Otra innen 1995 skal ha en vannkvalitet som gjør at bading og annet friluftsliv kan foregå uten begrensninger på grunn av forurensning. Vannkvaliteten skal heller ikke begrense naturlig reproduksjon av sjøaure og laks og bruken av fisk som mat. Nedre del av Otra er en av Norges mest forurensede elvestrekninger, og kan ikke brukes til annet enn produksjon av elektrisk kraft og som resipient. For å nå målsettingen, anbefales tiltak for å rense kommunalt avløp og tiltak i forhold til industriutslippene.

Når det gjelder vannkraft og industri, er målsettingene at eksisterende kraftstasjoner og fallstrekninger skal utnyttes bedre, og at industrien fortsatt sikres utviklingsmuligheter. Samtidig skal det innen 1992 sørges for vannføringer som i minst mulig grad begrenser leveområdene for fisk og bruken av vassdraget til bading, fiske og annet friluftsliv. De foreslåtte tiltakene går ut på opprusting av kraftstasjoner, minstevannføring, terskler, fjerning av krypsiv og heving av sommervannstanden i Venneslafjorden. Det foreslås også en prøveordning med fleksibelt manøvreringsreglement.

For fisket er målene betydelig lakseoppgang innen 1997, en vesentlig produksjonsøkning av den lokale sjøaurestammen etter 1995 og forbedring av kvaliteten på stasjonære fiskebestander innen 1995. Salg av fiskekort forutsettes organisert innen 1992. De foreslåtte tiltakene omfatter stort sett fiskestell og utsetting av laksesmolt.

Når det gjelder friluftsliv, er målsettingen å sikre friluftsområder langs vassdraget innen 1995. Dessuten bør kulturminner og natur- og kulturlandskapet langs Otra bevares og utvikles som opplevelsestilbud. Det første bør gjøres ved kommunedelplaner innen 1991. For øvrig foreslås en rekke konkrete tiltak for de ulike områdene.

I januar 1994 var status at de foreslåtte tiltakene for å redusere vannforurensningen var igangsatt eller gjennomført. Forslagene til tiltak vedrørende vannkraft og industri var ikke gjennomført. De foreslåtte fiskestelltiltakene var også gjennomført, med unntak av utsetting av laksesmolt, som vil bli vurdert når indu­striavløpsledningen er ferdig. Tilretteleggingstiltakene for friluftsliv er gjennomført, og Vennesla kommune har utarbeidet kommunedelplan, mens Kristiansand kommune har utarbeidet reguleringsplan, for bruken av arealene langs Otra.

Slik utvalget ser det, kan Otra-planen illustrere dilemmaene med en effektiv vannbruksplanlegging. Planen er relativt konsentrert i formen, og konkret med hensyn til målsettinger og tiltak innenfor de utvalgte områdene. Dette gjør planen velegnet som grunnlag for å gjennomføre tiltak og å prioritere ressursinnsatsen i vassdraget. Det er imidlertid en fare for at enkelte forhold får mindre oppmerksomhet ved denne fremgangsmåten, her f.eks. landbruk og naturvern. Det kan gjelde både virkningene som de foreslåtte tiltak kan ha for slike forhold, og spørsmålet om å treffe særskilte tiltak for å fremme disse interessene.

Avgrensningen av deltakere i planleggingsprosessen kan også diskuteres. Det kunne nok vært en fordel å ha med representanter for grunneierne og eventuelle andre interesserte, selv om mange deltakere kan sinke fremdriften. Interessene rundt Byglandsfjordmagasinet, som vil bli berørt av forslaget om fleksibel manøvrering i nedre Otra, var kun gitt observatørstatus i arbeidet.

14.4 Erfaringer med vannbruksplanlegging – fremgangsmåte og resultater

På oppdrag fra Direktoratet for naturforvaltning har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) foretatt en evaluering av tilskuddsordningen til vassdrags­planlegging (NIBR-notat 1993:116), og denne evalueringen forteller samtidig mye om erfaringene med vannbruksplanlegging. Undersøkelsen omfatter de 20 prosjektene som fikk støtte gjennom ordningen i 1991, og tre prosjekter som fikk tilskudd i 1992 og er ferdige.

De fleste prosjektene hadde som mål at vassdrags­planen skulle bli kommunedelplan eller innarbeides i kommunedelplanen. Av de åtte ferdigstilte planene i undersøkelsen var to vedtatt som kommunedelplaner, én delvis innarbeidet i kommuneplanen, og én delvis innarbeidet i fylkesplanen. De tre førstnevnte er alle små av omfang. Disse foreløpige resultatene kan tyde på at kommunene senker ambisjonene mht. planstatus underveis i planprosessen, slik at de utarbeider retningsgivende planer, eventuelt med sikte på at disse senere skal innarbeides i kommuneplanen.

I de fleste prosjektene har det, i alle fall formelt, vært bred deltakelse. I alt 15 av de 23 prosjektene hadde representanter både fra grunneiere, kommunepolitikere, kommuneadministrasjon og statlige sektormyndigheter. Forholdene varierer noe når det gjelder tverrsektoriell deltakelse. Halvparten av prosjektene hadde representanter fra færre enn fire sektorer.

Undersøkelsen er usikker mht. innholdet i planene, fordi det ikke forelå mange ferdig utarbeidede planer da undersøkelsen ble gjort. De foreløpige resultatene tyder på at planene fastsetter både mål og handlingsprogram med spesifisering av tiltak, mens statusdelen (beskrivelsen av vassdraget) varierer mye mellom prosjektene.

I omtrent halvparten av prosjektene ble det satt i verk tiltak underveis i planleggingsprosessen. Gjennomføringen av handlingsprogrammet var kommet i gang for alle de avsluttede prosjektene. Den fastsatte tidsplanen ble ikke alltid holdt, blant annet på grunn av problemer med finansiering og forsinkelser i utredningsarbeidet.

Som et ledd i undersøkelsen ble også en del av de involverte deltakerne intervjuet om hvorvidt de mente vassdrags­planleggingen ville ha positive effekter for vassdraget. De fleste hadde stor tro på at virkningene ville være positive, særlig ved at folk får en større bevissthet om vassdragets verdier. Det ble også fremhevet andre positive ringvirkninger:

• styrket samarbeid mellom kommuner der det ble gjennomført samarbeidsprosjekter

• styrket samarbeid mellom kommuneadministrasjon, kommunepolitikere og grasrota (spesielt grunneierne)

• økt fokus på miljøsektoren i kommunene

• styrket kompetanse mht. planlegging etter plan- og bygningsloven.

Norsk Institutt for Vannforskning (NIVA) gjennomførte i 1991 i samarbeid med NVE en undersøkelse med evaluering av den vannbruksplanlegging som var utført inntil da. Undersøkelsen er ikke publisert, men resultatene av den tyder på at vannbruksplanleggingen særlig har vært konsentrert til vassdrag med vannkvalitetskonflikter – typisk vassdrag med store forurensningsproblemer som skaper vansker i forhold til fiske- og rekreasjonsinteresser. Flesteparten av de 65 registrerte vannbruksplanene i denne undersøkelsen ble utført i de sentrale Østlandsfylkene og i Trøndelag.

Det var stort sett offentlige forvaltningsorganer som hadde tatt initiativ til vannbruksplanene – særlig fylkesmannen, men også i en viss utstrekning fylkeskommunen eller kommunen. Også planleggingsprosessen var dominert av offentlig forvaltning. Berørte næringsinteresser og grunneiere var i liten utstrekning trukket inn i arbeidet. En del planer var utarbeidet i overensstemmelse med plan- og bygningslovens regler, men koblingen til det politiske beslutningsnivået var ofte svak.

De fleste vannbruksplanene ga anvisning på tiltak som burde gjennomføres for å nå målene i planene; konkrete fysiske tiltak, forslag om nye eller endring av eksisterende bestemmelser, organisatoriske tiltak og informasjon. Undersøkelsen ga ikke sikre svar på i hvilken utstrekning tiltakene var gjennomført, men tydet på at oppfølgingen av vannbruksplanene i mange tilfelle var dårlig.

Utvalget har inntrykk av at en del av den utførte vannbruksplanlegging ikke har gitt gode nok resultater i forhold til ambisjonsnivået, som ofte har vært for høyt i forhold til tilgjengelige økonomiske og juridiske virkemidler. Det kan virke som planleggingen til dels har vært konsentrert om målene, uten at de praktiske mulighetene for å realisere planene har vært tillagt like stor vekt.

Etter hvert er det nok skjedd en utvikling i retning av å gjøre planene mer realistiske og handlingsrettede, noe planen for nedre Otra illustrerer. Utviklingen fra den upubliserte undersøkelsen gjort av NIVA/NVE i 1991 sammenholdt med NIBR-undersøkelsen fra 1993 trekker i samme retning. Uansett kan vannbruksplanene ha hatt en forebyggende effekt ved at de har forhindret søknader om nye tiltak i strid med planen. Arbeidet med vannbruksplanen kan også ha skapt bedre samarbeid og forståelse mellom ulike etater og interesser, noe som kan komme til nytte ved senere behandling av saker som angår vassdraget.

Utvalget viser her til at Miljøverndepartementet i St.meld. nr. 31 (1992-93) Den regionale planleggingen og arealpolitikken – har ansett vannbruksplanlegging som ledd i kommunal og fylkeskommunal planlegging som et hensiktsmessig redskap for å avklare konflikter og samordne interesser (s. 79-80). Som eksempler ble det vist til kommunedelplan for Akerselva i Oslo og fylkesdelplaner for Glomma.

14.5 Gjeldende regler for vannbruksplanlegging

14.5.1 Innledning

Spørsmålet om hvilke regler som i dag gjelder for vannbruksplanlegging, stiller seg noe forskjellig ettersom det gjelder organisering av planarbeidet, forberedelsen av planene, eller rettsvirkningen og gjennomføringen av dem.

Når det gjelder organisering og planforberedelse, er det i hovedsak reglene i plan- og bygningsloven (lov 14. juni 1985 nr. 77) som er aktuelle. Loven omfatter også vassdrag, jfr. pbl. § 1, og blir omtalt nærmere under 14.5.2-5. Reglene her må følges hvis vannbruksplanen skal vedtas som en av plan- og bygningslovens plantyper og få de rettsvirkninger som plan- og bygningsloven angir. Avstår en fra dette, er det ingen plikt til å følge plan- og bygningslovens regler om organisering og planforberedelse. Det kan imidlertid være en forutsetning eller et vilkår for tilskudd til planleggingsarbeidet at det blir lagt opp etter plan- og bygningsloven.

Rettsvirkningene av en bindende plan etter plan- og bygningsloven består i hovedsak av rådighetsinnskrenkninger mht. bruken av vassdraget. I tillegg har planen betydning når det gjelder disponering av offentlige ressurser. Planen innebærer ikke pålegg til private rettssubjekter. Den gir heller ikke adgang til å treffe tiltak i vassdrag eller på grunn i privat eie. Reguleringsplanen gir imidlertid grunnlag for ekspropriasjon av de nødvendige rettigheter til gjennomføring av tiltaket. For øvrig må restaurerings- og tilretteleggingstiltak skje på grunnlag av avtale med eieren eller vedtak truffet i medhold av annen lovgivning (f.eks. forurensningsloven, vassdrags­loven eller vassdrags­reguleringsloven, fiskeoppdrettsloven, lakseloven m.v.).

En alternativ hjemmel til reglene i plan- og bygningsloven ligger i gjeldende V § 123 nr. 1 kombinert med forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler for forskrifter (fvl. kap. VII), se 14.5.6.

14.5.2 Planlegging på kommunenivå

Kommunen er den sentrale planinstans etter plan- og bygningsloven. De ordinære plantyper er kommuneplanen (pbl. §§ 20-1 flg.), som er en oversiktsplan, og reguleringsplanen (pbl. §§ 22 flg.), som er en detaljplan. Det kan også som vilkår for utbygging stilles krav om bebyggelsesplan etter pbl. § 28-2. Både bebyggelsesplan, reguleringsplan og kommuneplanens arealdel er bindende for private. 1

Foruten arealdelen inneholder også kommuneplanen mål for fremtiden, retningslinjer for sektorenes planlegging og handlingsprogram innenfor sektorenes virksomhet. Denne type mål og prioriteringer er som tidligere nevnt sentrale i mange vannbruksplaner. De er ikke bindende for private, men skal legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen, jfr. pbl. § 20-6. Dette gjelder bare i forhold til kommunen selv, ikke i forhold til statlige myndigheter.

Kommmunestyret vedtar kommuneplan og reguleringsplan, mens det kommunale utvalg for plansaker 2 vedtar bebyggelsesplaner.

Hvis det fremmes innsigelse mot kommuneplan eller reguleringsplan fra fylkeskommune, nabokommuner eller statlig fagetat, og innsigelsen ikke blir tatt til følge, oversendes planen til departementet, som avgjør om innsigelsen skal føre frem (pbl. §§ 20-5 og 27-2). Også ellers kan departementet med hjemmel i samme paragrafer innen visse rammer endre planer ut fra nasjonale interesser. Kommunestyrets endelige reguleringsvedtak kan dessuten påklages i medhold av pbl. § 27-3.

Kommunene kan i medhold av pbl. § 20-3 pålegges å samarbeide om kommuneplanleggingen.

I kommuneplanens arealdel fastlegges arealbruken innenfor seks hovedkategorier, jfr. pbl. § 20-4 første ledd. Det er særlig nr. 4 og 5 som er aktuelle i vassdrags­sammenheng.

I medhold av nr. 4 kan det avsettes areal som er båndlagt eller skal båndlegges i medhold av lovgivningen. Bestemmelsen har bare selvstendig betydning for areal som foreløpig ikke er båndlagt. Klassifiseringen innebærer som følge av bestemmelsen i pbl. § 20-6 annet ledd et midlertidig vern mot bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som i vesentlig grad kan vanskeliggjøre gjennomføringen av planen. Dette kan eksempelvis ha betydning for klausulering av nedbørfelt i forbindelse med drikkevannsforsyning, områder som skal reguleres til frilufts- eller verneformål og områder som skal vernes etter naturvernloven.

Bestemmelsen i nr. 5 tar mer direkte sikte på vannbruksplanlegging. Den åpner for at det avsettes områder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag. Ferdsel, fiske, akvakultur, natur- og friluftsområder regnes opp som eksempler på aktuelle brukskategorier. Det kan avsettes areal til hvert enkelt formål for seg eller til flere av disse i kombinasjon – flerbruk. Denne adgangen til å legge ut arealer til flerbruksformål ble presisert ved en lovendring i 1989 (lov 21. april 1989 nr. 17). Arealbruken kan spesifiseres nærmere innenfor de angitte kategoriene.

Annerledes er situasjonen når det gjelder arealer som i henhold til § 20-4 første ledd nr. 2 avsettes til landbruks-, natur- og friluftsområder – en arealkategori som ofte vil ha interesse i vassdrags­sammenheng. Formålene innenfor denne kategorien kan bare angis i kombinasjon. Konflikter mellom landbruks-, frilufts- og vernehensyn i slike områder kan altså ikke avklares i forbindelse med oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven, men skal løses etter spesiallovgivningen. Dette ble uttrykkelig forutsatt ved innføringen av plan- og bygningsloven.

I medhold av pbl. § 20-4 annet ledd kan det gis utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel. I 100-metersbeltet langs vassdrag kan kommunen stille plankrav eller forby bestemte bygge- og anleggstiltak, jfr. bokstav a) og f). Det ligger tilsynelatende en begrensning i at loven bruker uttrykksmåten langs vassdrag. Rent språklig taler dette for at det ikke kan gis slike bestemmelser for selve vannarealet. Spørsmålet er uklart. 3

For særskilte områder kan det fastsettes at planen ikke skal ha bindende virkning overfor private, jfr. bokstav h).

Miljøverndepartementet har ved praktiseringen av loven lagt til grunn at oppregningen i pbl. § 20-4 annet ledd om utfyllende bestemmelser må antas å være uttømmende. Dette innebærer at det ikke kan fastsettes vernebestemmelser utover det som uttrykkelig fremgår av oppregningen. 4

Reguleringsplaner er detaljplaner med tilhørende bestemmelser som regulerer bruk og vern av blant annet grunn og vassdrag. Planene gir oversikt over tiltak som er gjennomført, og skal for øvrig bare inneholde tiltak det som er aktuelt å gjennomføre innen en rimelig tidsperiode. Pbl. § 25 angir hvilke reguleringsformål planen kan omfatte, og nevner blant annet byggeområder, vannforsyningsanlegg, vann- og avløpsanlegg, friluftsområder og naturvernområder.

Reguleringsformålene kan i utgangspunktet kombineres for flerbruk, jfr. § 25 annet ledd. Landbruksformål kan imidlertid ikke angis i kombinasjon med friluftsområde og naturvernområde, noe som begrenser den praktiske nytten av bestemmelsen med tanke på vannbruksplanlegging.

I medhold av pbl. § 26 kan det gis reguleringsbestemmelser for å fremme eller sikre formålet med reguleringen. Bestemmelsen er så vidt formulert at den hjemler adgang til å fastsette utfyllende bestemmelser om vassdrags­vern, inkludert bestemmelser som innskrenker grunneierens og allmennhetens ferdselsrett.

Bestemmelsen etterlater imidlertid en viss tvil med hensyn til hvilke forhold som kan reguleres. Systemet fra den tidligere lov med en forutsetningsvis uttømmende oppregning av hva slags bestemmelser som kunne gis, ble forlatt fordi en ville unngå å måtte endre loven hver gang det oppsto nye forhold som burde kunne reguleres. Den rammen som pbl. § 26 trekker for adgangen til å gi reguleringsbestemmelser, er imidlertid uklar på flere punkter.

I forarbeidene er det forutsatt at det kan gis reguleringsbestemmelser som innskrenker allmennhetens ferdselsrett. Men det er uklart om dette også gir adgang til å regulere ferdsel som ikke er knyttet til fysiske anlegg. 5

Det er ikke noe i forarbeidene som positivt tyder på at det har vært meningen å gi hjemmel for at det kan gis reguleringsbestemmelser vedrørende vannstand og vannføring. Heller ikke ordlyden i pbl. § 26 – arealer og bygninger – gir noe klart grunnlag for det.

14.5.3 Planlegging på fylkesnivå

Fylkeskommunen utarbeider fylkesplaner etter pbl. § 19-1. Planen vedtas av fylkestinget og skal forelegges for Kongen eller Miljøverndepartementet til godkjenning (pbl. § 19-4). Den er ikke bindende for private, men skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for statlig og kommunal planlegging og virksomhet i fylket (pbl. § 19-6). Den kan derfor bl.a. tjene til å styre kommunal planlegging og gi grunnlag for innsigelse fra f.eks. vassdrags­myndigheten dersom kommunens planforslag avviker fra fylkesplanen.

I vassdrags­sammenheng kan det være av interesse at fylkesplanene skal gi retningslinjer for arealbruk og ressursutnytting vedrørende virksomhet som får betydning for mer enn en kommune. F.eks. kan prioriteringen i Samlet plan for vassdrag bli inkorporert i fylkesplanen. Det kan utarbeides delplaner for deler av fylker og bestemte virksomhetsområder.

I medhold av pbl. § 19-2 kan departementet pålegge plansamarbeid mellom fylker, en bestemmelse som også kan benyttes ved vannbruksplanlegging dersom nødvendig samarbeid ikke kommer i stand frivillig.

14.5.4 Planlegging på riksnivå

Hvilke muligheter sentrale myndigheter har for å påvirke planlegging etter plan- og bygningslovens regler, har spesiell interesse i forhold til vannbruksplanlegging, som i mange tilfelle vil strekke seg over flere kommuner og fylker.

Sentrale myndigheter kan styre kommunenes og fylkenes planlegging gjennom informasjons- og rådgivningsvirksomhet, tilskudds­ordninger m.v. Også plan- og bygningsloven selv åpner imidlertid for at sentrale myndigheter kan påvirke den lokale planleggingen.

Fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter kan påvirke innholdet i bindende arealplaner ved å bruke innsigelsesadgangen etter pbl. §§ 20-5 og 27-2. Departementet kan dessuten i medhold av § 20-5 syvende ledd ut fra nasjonale interesser endre en kommuneplan etter at den er vedtatt i kommunestyret. Det samme gjelder etter § 27-2 nr. 3 avslutningsvis for reguleringsplaner, men departementets endringer må etter denne bestemmelsen ikke føre til at planen endres i hovedtrekkene.

Dersom et enkeltvedtak truffet i medhold av plan- og bygningsloven direkte berører vedkommende myndighets saksområde, kan et statlig organ i medhold av pbl. § 15 påklage vedtaket.

I medhold av pbl. § 18 kan departementet utarbeide statlig reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller henstille til kommuner om å utarbeide slike planer. Dette kan gjøres dersom gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs-, eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Statlige reguleringsplaner følger samme regelverk og har samme virkning som planer vedtatt på ordinær måte, og viker følgelig også for nyere planer. Bestemmelsen i pbl. § 18 blir nokså sjelden brukt, men kan fungere som et ris bak speilet så enkeltkommuner ikke skal kunne hindre prosjekter i strid med sentrale myndigheters ønsker.

Sentrale myndigheter kan dessuten styre lokal planlegging ved å fastsette rikspolitiske retningslinjer og bestemmelser etter pbl. § 17-1.

De rikspolitiske retningslinjer som kan gis i medhold av pbl. § 17-1 første ledd, er rettslig å betrakte på samme måte som de instrukser overordnede forvaltningsorgan kan gi uten hjemmel i lov. De retter seg kun mot den offentlige forvaltning, og er ikke bindende for private. Retningslinjene er bare retningsgivende, og skal ikke automatisk legges til grunn for avgjørelser uten en nærmere vurdering av andre momenter i saken. Plan- og bygningsloven gir ikke svar på hvilken betydning rikspolitiske retningslinjer har for myndighetsutøving etter andre lover.

De viktigste nasjonale styringsmidler på vassdrags­sektoren, Samlet plan og vedtakene om vern av vassdrag, er stort sett eldre enn plan- og bygningsloven. Ingen av dem er vedtatt som rikspolitiske retningslinjer etter pbl. § 17-1, noe som ellers kunne ha vært aktuelt.

Det er ingen klar grense for hva retningslinjer etter § 17-1 første ledd kan inneholde, men de forutsettes å gi generelle mål og rammer for utviklingen. Bestemmelsene kan gjelde areal- og naturressursutnytting. Det kan gis retningslinjer for bestemte naturressurser, eksempelvis vassdrag. I Ot.prp. nr. 56 (1984-85) nevnes retningslinjer for vannbruksplanlegging som eksempel på hva slike retningslinjer kan inneholde. Det er ikke noe i veien for å knytte retningslinjene til bestemte vassdrag. Miljøverndepartementet arbeider for tiden med forslag til retningslinjer for vernede vassdrag, se kap. 23.3.

Bindende rikspolitiske bestemmelser kan på visse vilkår gis i medhold av pbl. § 17-1 annet og tredje ledd. I medhold av slike bestemmelser kan sentrale myndigheter, for en begrenset tid av gangen, båndlegge arealer for å sikre nasjonale eller regionale interesser. Regelen har vært brukt til å sikre midlertidig vern av visse vassdrag (Jostedalsbreen nord).

Båndleggingen etter annet ledd skal gjelde særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak. Dette kan omfatte tiltak som går inn under pbl. §§ 81, 84, 86a, 86b og 93. Et rent vannuttak og landbruksdrift i form av hogst, nydyrking og beite faller utenfor hjemmelen i § 17-1 annet ledd. Hvordan det stiller seg med f.eks. senkingsarbeider og veianlegg m.v. til landbruksformål, er mer usikkert. Dette er tiltak som isolert sett omfattes av uttrykksmåten bygge- eller anleggstiltak. Riktignok bygger reglene om kommuneplanens arealdel på at forholdet til landbruket skal løses i spesiallovgivningen, og ikke i kommuneplanen, se 14.5.2. Forholdet til landbruket ble ikke tatt opp særskilt med tanke på pbl. § 17-1 annet ledd, og det kan neppe være grunn til å innfortolke en lignende begrensning her. 6

14.5.5 Planenes rettslige og faktiske betydning

Bindende arealplaner skal legges til grunn for forvaltningens egen virksomhet, og innebærer innskrenkninger i eierrådigheten over fast eiendom. Rådighetsinnskrenkningene gjelder kun i forhold til nye tiltak eller bruksendringer, de griper ikke inn i igangværende virksomhet. Spørsmålet om hvilket skjæringspunkt en her skal legge til grunn har vært omdiskutert. Forarbeidene til plan- og bygningsloven er uklare på dette punktet. Et mulig skjæringspunkt er tidspunktet for påbegynnelsen av arbeidet i marken. Tidligere gitte tillatelser ville i så fall bortfalle i den utstrekning arbeidene ikke var igangsatt.

Etter den brevveksling som foregikk mellom Sivilombudsmannen, Justisdepartementets lovavdeling, Miljøverndepartementet og Kommunaldepartementet i 1989, må det imidlertid anses som foreløpig avklart at det er tidspunktet for byggetillatelsen som er avgjørende. Bindende arealplaner griper etter dette ikke inn i forhold til gitte tillatelser. 7 Reguleringsplan og bebyggelsesplan gir etter pbl. § 35 vanligvis hjemmel for ekspropriasjon til gjennomføring av planene.

Når det gjelder kommuneplanen for øvrig og fylkesplanene, er det opp til forvaltningen eller private i hvilken utstrekning planene følges. Planene innebærer jo ikke noe pålegg om gjennomføring, og realisering av handlingsprogrammene beror på andre enn planmyndigheten. Andre forvaltningsorganer kan ha økonomiske eller juridiske virkemidler til å gjennomføre tiltakene, eller det kan være opp til private om planlagte tiltak i det hele tatt blir gjennomført.

I praksis har det nok vært en tendens til at planene har vært for ambisiøse. Det er neppe uten grunn at lovgiverne har presisert i pbl. § 20-1 tredje ledd at kommuneplanleggingen skal bygge på økonomiske og øvrige ressursmessige forutsetninger for gjennomføring. For reguleringsplaner heter det i pbl. § 23 nr. 1 annet ledd at de ikke skal gis større omfang enn at de kan gjennomføres innen rimelig tid.

14.5.6 Vassdrags­lovens bestemmelser

Gjeldende vassdrags­lov inneholder en bestemmelse om vannbruksplanlegging i § 123 nr. 1. I medhold av denne bestemmelsen kan Kongen fastsette forskrifter om hvordan bruken av vassdrag skal foregå under hensyntaken til ulike bruksformål. Myndigheten er ikke delegert. Behandlingen av slike forskrifter skal skje etter reglene i forvaltningsloven kap. VII. I tillegg gir V § 123 nr. 3 en mer presis regel om hvem som skal høres.

Bestemmelsen er særlig myntet på utøvelsen av allemannsretter som fløting og ferdsel. Overtredelse av forskriftene kan straffes etter V § 154 nr. 1. Det er ikke adgang til å fastsette forskrifter som innskrenker privates rettigheter.

Hjemmelen i V § 123 nr. 1 har ikke vært benyttet i praksis.

Bestemmelsen i V § 125 nr. 8 om utsettelse av konsesjonsbehandling i påvente av samlet plan for et større område omfatter ikke ordinær vannbruksplanlegging. Det fremgår av Ot.prp. nr. 79 (1981-82) og Innst. O. nr. 50 (1982-83) at bestemmelsen er myntet på større, landsomfattende planer som Samlet plan. Den kan ikke benyttes for å fremme vannbruksplanlegging i enkeltvassdrag.

I praksis har det forekommet, som for nedre Otras del, at vannbruksplanlegging er benyttet som ledd i forberedelsen av konsesjonssaker. Dette har skjedd uten noen uttrykkelig hjemmel, og har vært basert på frivillighet fra konsesjonssøkerens side.

14.6 Hva kan og bør oppnås med vannbruksplanlegging?

14.6.1 Vannbruksplanlegging i fremtiden

I flere stortingsmeldinger fra de siste ti år har regjeringen uttalt at vannbruksplanlegging skal være et virkemiddel i vannressursforvaltningen. I St.meld. nr. 53 (1986-87) om Samlet plan for vassdrag forutsatte man at vannbruksplanlegging skal inngå som en del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Som en sammenfatning uttalte man i meldingen (s. 7 sp. 1):

«Forvaltningen av våre vassdrag i årene fremover skjer innen rammen av politisk styrt planlegging. Vannbruksplanleggingen forutsettes å gi mål og retningslinjer for bruken av vannressursene i et geografisk avgrenset område. Planleggingen vil foregå innenfor rammen av plan- og bygningslovgivningen. Denne lovgivning legger opp til at planleggingen i hovedsak skal skje i fylker og kommuner under ledelse av folkevalgte organer.»

I St.meld. nr. 60 (1991-92) om Samlet plan for vassdrag vises det til at vannbruksplaner må knyttes opp til plan- og bygningsloven for å bli rettslig bindende, og at dette vil bidra til å styrke gjennomføringen av planene (s. 48 sp. 2). Det sies også at enkelte av utbyggingsløsningene i Samlet plan kategori II er så konfliktfylte at vassdragene her fortrinnsvis bør benyttes til andre formål enn kraftutbygging. Regjeringen uttalte at den ville bidra til at dette kan belyses gjennom vannbruksplanlegging (s. 39 sp. 2), og flertallet i Stortingets kommunal- og miljøvernkomité sluttet seg til dette i Innst. S. nr. 114 (1992-93) (s. 27 sp. 1).

Staten gir også en viss økonomisk støtte til vannbruksplanlegging gjennom en tilskuddsordning som forvaltes av Direktoratet for naturforvaltning. 8 I de senere årene er det blant annet bevilget midler til utarbeiding og delvis gjennomføring av en omfattende vannbruksplan for Glomma.

Utvalget anser det på denne bakgrunn klart at vannbruksplanlegging vil være et aktuelt virkemiddel i vannressursforvaltningen.

14.6.2 Hva kan oppnås med vannbruksplanlegging?

I St.meld. nr. 53 (1986-87) sies det følgende om siktemålet med vannbruksplanlegging:

Vannbruksplanleggingen forutsettes å gi mål og retningslinjer for bruken av vannressursene i et geografisk avgrenset område, fortrinnsvis nedbørfeltet for det aktuelle vassdrag. Planleggingen skal belyse konflikter, fremme forslag til løsning av disse og prioritering mellom aktuelle tiltak. Planarbeidet bør oppsummeres i et handlingsprogram med retningslinjer for tiltak og virksomhet i vassdraget, og være utgangspunkt for initiativ overfor sektormyndigheter og berørte interesser (s. 30 sp. 2).

Utvalget antar at vannbruksplanlegging kan ha flere siktemål:

1. Å gi oversikt over alle de forskjellige bruker- og verneinteressene i vassdragene som en generell orientering til forvaltning, brukere og allmennhet. Vannbruksplanleggingen innebærer da en form for innsamling og systematisering av opplysninger om vassdraget, som kan være verdifull i seg selv. Det er neppe hensiktsmessig å bruke betegnelsen vannbruksplanlegging om en ren datainnsamling vedrørende forhold knyttet til vassdrag, slik det nok skjedde i en del tidlige vannbruksplaner.

2. Avklaring av fremtidig virksomhet i vassdraget med tanke på ny utnytting.

3. Avklaring av tiltak for å tilrettelegge for fremtidig utnytting. Dette kan etter omstendighetene innebære restaureringstiltak (d).

4. Avklaring av tiltak for å restaurere eller endre den bestående tilstand i vassdraget. Effekten av slike tiltak kan være avhengig av at den fremtidige utnytting av vassdraget ikke blir annerledes enn forutsatt.

Vassdragene utsettes for så mange slags inngrep og påvirkning, samtidig som de har så stor betydning for miljøet, at en samordnet forvaltning er viktig for å sikre forsvarlig vern og effektiv utnytting. En utnyttingsmåte påvirker de andre sektorene, og flere inngrep kan gi synergieffekter. En bruk kan i praksis stenge for enkelte andre, og det er ikke gitt at prinsippet først i tid, best rett gir den beste samlede disponering av vassdraget.

En prosess hvor ulike alternativer for bruk og vern avveies, har derfor fordeler fremfor en tiltaksvis konsesjonsbehandling, ved at flere interesser er representert i arbeidet, at hele – eller større deler – av vassdraget ses under ett, og at ulike alternativer for utnytting og vern blir vurdert. Ulempen ved en slik mer omfattende planprosess kan være at den blir ressurskrevende og tar lang tid. Det er derfor viktig at planene får en fornuftig avgrensing og at planarbeidet organiseres på en hensiktsmessig måte.

Vannbruksplanene bør selvsagt være basert på et tilstrekkelig faktisk grunnlag. Hvor langt en skal gå i utredninger er et praktisk og økonomisk spørsmål. Til grunn for flerbrukstankegangen ligger nok et ønske om å fange opp alt. I praksis kan det være behov for å velge ut enkelte områder, slik det ble gjort for nedre Otras vedkommende.

Avhengig av hvordan planen utarbeides kan planprosessen i mange tilfelle være like viktig som selve planen. At de ulike interessene i vassdrag tvinges til dialog kan bidra til økt innsikt og forståelse, og føre til bedre samarbeid om forvaltningen av vassdraget i vid forstand.

Utbyttet av vannbruksplanlegging vil i stor grad bero på om de lokale myndighetene og brukerinteressene engasjerer seg i virksomheten. Både økonomiske tilskudd til planleggingen og god veiledning om hvordan den bør legges opp, kan ha stor betydning her.

Dersom planene innarbeides i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, kan de sikre at fremtidig utnytting av vassdraget ikke skjer i strid med planene, i den utstrekning plan- og bygningsloven hjemler dette, se kap. 14.8.

14.7 Trengs det nye regler om vannbruksplanlegging?

14.7.1 Oversikt over alternativene

Regler for vannbruksplanlegging kan angå både planleggingsprosessen og planenes innhold og virkninger. I utgangspunktet ser utvalget tre forskjellige alternativer når det gjelder regler for vannbruksplanlegging:

1. Egne regler for vannbruksplanlegging, som da vil høre naturlig hjemme i vannressursloven;

2. Plan- og bygningslovens regler for arealplanlegging brukes også for vannbruksplanlegging. Det må da vurderes om plan- og bygningsloven trenger endringer for å bli mer tjenlig til dette;

3. Ingen regler for vannbruksplanlegging, som da vil bli basert på rent faglige og administrative retningslinjer.

Disse alternativene utelukker ikke hverandre prinsipielt. Siden plan- og bygningsloven allerede har regler om planlegging som også omfatter vassdrag, er det naturlig å drøfte behovet for nye regler med utgangspunkt i plan- og bygningsloven.

14.7.2 Bør vannbruksplanlegging foregå etter plan- og bygningsloven?

I forannevnte evalueringsrapporter og stortingsmeldinger (jfr. 14.4 og 14.6.1) legges det til grunn at vannbruksplanleggingen bør følge reglene i plan- og bygningsloven. Direktoratet for naturforvaltning setter også som vilkår for å gi støtte til vassdrags­planlegging at planene utarbeides etter disse reglene. Bakgrunnen for dette standpunktet er nok dårlige erfaringer med den praktiske verdien av de veiledende planene som ble utarbeidet tidligere.

Planreglene i plan- og bygningsloven har sin hovedfunksjon når det gjelder styring av fremtidige endringer i arealbruken og allokering av offentlige investeringer. I vannbruksplanlegging hittil har nok kontroll med fremtidige bruksendringer vært underordnet i forhold til behovet for restaurering med sikte på å endre den bestående tilstand i vassdraget. Det er særlig i vassdrag med sterke brukerinteresser og -konflikter at man har utarbeidet vannbruksplaner, og de har inneholdt tiltak med sikte på å unngå skader og ulemper og på å forbedre forholdene i vassdraget.

Poenget med å utarbeide planene etter plan- og bygningsloven må først og fremst være å fremme en samlet vurdering av hvordan arealer, grunnvann og vassdrag blir disponert; å styrke kommunale myndigheters engasjement og ansvar når det gjelder vassdrag; å anvende en planleggingsprosess som kan gi bred aksept for den ferdige planen; og gjennom planen hindre en uønsket utvikling i vassdraget.

Bortsett fra regler om ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplan eller bebyggelsesplan, inneholder plan- og bygningsloven få regler om gjennomføring av planer. Når et tiltak er tatt med i en vannbruksplan som kommunen har utarbeidet etter reglene i plan- og bygningsloven, kan det tenkes at det lettere vil få plass på kommunens budsjett, men kommunale tilskudd vil nok ofte spille en begrenset rolle for gjennomføring av planen.

Med tanke på restaureringstiltak og andre endringer i eksisterende vassdrags­tiltak finnes de rettslige virkemidler i stor grad utenom plan- og bygningsloven, i regelverk som hører under andre offentlige myndigheter, f.eks. forurensningsloven og vassdrags­lovgivningen. Hvorvidt planene blir realisert, er opp til andre offentlige myndigheter, privatpersoner og bedrifter. En vannbruksplan som omfatter restaurerings- eller tilretteleggingstiltak, bør derfor også angi det rettslige grunnlaget for å gjennomføre tiltakene. I forhold til forurensende bedrifter, eksisterende kraftverk og annen lovlig etablert virksomhet, vil planen gi veiledning om påtenkte tiltak, men den vil ikke i seg selv innebære noe pålegg om å gjennomføre dem.

Det vil nok likevel være verdifullt å foreslå tiltak, endrede konsesjonsvilkår m.v. i vannbruksplaner. Dette kan gi grunnlag for bevilgninger, pålegg m.v. fra andre offentlige myndigheter, og det kan stimulere virksomhetene til å følge opp planen frivillig – særlig hvis de berørte myndigheter og virksomheter har vært aktivt med i et samarbeid under planprosessen. At det foreligger en gjennomarbeidet plan kan, dersom den blir alminnelig kjent, skape et ekstra press på virksomhetene.

De formelle krav som stilles med hensyn til fremgangsmåte og deltakelse i planleggingen etter plan- og bygningsloven, medfører en viss fare for at vannbruksplanlegging etter disse reglene tar lengre tid enn utarbeiding av veiledende planer. Til gjengjeld kan planen få større nytteverdi enn f.eks. konsulentutarbeidede planer, fordi alle aktuelle interesser blir hørt.

Bruken av vassdragene endrer seg over tid, og en vannbruksplan kan derfor bli uaktuell. Det er en nokså omstendelig prosess å gjøre om på planer etter plan- og bygningsloven som har vist seg uheldige. Man bør derfor ha et bevisst forhold til hva det er hensiktsmessig å ta inn i den enkelte plan.

En viktig innvending mot å benytte plan- og bygningslovens system ved vannbruksplanlegging, er de administrative grensene for kommuner og fylker som ligger til grunn for planarbeid etter loven.

Vassdragene med nedbørfelt danner naturlig avgrensede planenheter. Plan- og bygningslovens ordning med kommunen som den sentrale planleggingsinstans er ikke ideell i forhold til dette. For mange kommuner gir det liten mening å planlegge utnytting av sine vannressurser isolert. Ofte passerer vassdragene gjennom en rekke kommuner, og av og til gjennom flere fylker. Vannbruksplanlegging i slike vassdrag stiller store krav til samarbeid mellom kommunene. Hvis de har motstridende interesser i disponeringen av vassdraget, kan det oppstå fare for at planleggingsprosessen går i stå.

Vannbruksplanlegging burde derfor ideelt sett ta utgangspunkt i vassdraget og dets nedbørfelt, uavhengig av kommune- og fylkesgrenser. Dette kunne tale for egne regler om vannbruksplanlegging i vannressursloven.

Formålene med planlovgivningen går imidlertid på tvers av ønsket om en mest mulig effektiv forvaltning av de enkelte sektorer. Plan- og bygningsloven tar utgangspunkt i behovet for å se planlegging vedrørende vannressursene i sammenheng med arealplanlegging og lokal planlegging for øvrig. Loven er basert på at lokale folkevalgte organer her skal ha en sentral rolle.

Utviklingen har gått i retning av å legge større vekt på slike tverrsektorielle forhold, blant annet av miljøhensyn. Plansystemet er under fortsatt utvikling, men tendensen er klar når det gjelder omfanget av slik planlegging og forholdet til sektorlovgivningen, jfr. kap. 14.8.

Også regelverkshensyn gjør det lite ønskelig å innføre et nytt sett planregler ved siden av plan- og bygningslovens regler, som er alminnelig kjent på alle forvaltningsnivåer. Det ville i tilfelle reise spørsmål om hvordan en ny plantype skulle stå i forhold til planer etter plan- og bygningsloven, og om vassdragene skulle holdes helt utenfor plan- og bygningslovens planregler. Skal man se tilstand og bruk av vassdrag i sammenheng med arealbruken i nedbørfeltet, synes det klart at det må skje gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, og ikke ved en særskilt plantype for vannbruksplanlegging. På denne bakgrunn vil nok en egen plantype for vannbruksplanlegging ha vanskelig for å vinne innpass i praksis.

Utvalget mener derfor at det ikke bør innføres noe særskilt plansystem for vannbruksplanlegging, men at den heller bør følge reglene i plan- og bygningsloven. Det vil gi mulighet for en folkevalgt forankring av de brede avveininger som vannbruksplanleggingen kan gjøre nødvendig. Når plan- og bygningslovens plansystem skal anvendes på vannbruksplanlegging, oppstår det imidlertid endel særskilte spørsmål som vi skal drøfte nærmere i det følgende.

14.7.3 Bør vannbruksplanleggingen lede frem til rettslig bindende eller veiledende planer?

I hvilken utstrekning en bør ta sikte på å utarbeide rettslig bindende planer eller nøye seg med planer av veiledende karakter, kan stille seg forskjellig i ulike situasjoner.

Når man vurderer spørsmålet, må man ha klart for seg hva en rettslig binding innebærer. Med rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven siktes det til planer med rettsvirkninger også for private, som reguleringsplaner og – normalt – kommuneplanens arealdel. Hvilke rettsvirkninger det er tale om, vil fremgå av de rammer som loven setter.

Veiledende planer tjener først og fremst som et politisk og administrativt styringsinstrument for de myndigheter som har vedtatt planen. De får sin største betydning som grunnlag for budsjettbehandlingen og forberedelsen av offentlige investeringer og aktivitet, men kan også spille en rolle for utøving av skjønnsmessig myndighet, f.eks. i dispensasjonssaker. Myndighetene kan rettslig sett tenkes å stå mer eller mindre fritt i forhold til en slik plan. Skulle bindingen være så sterk at den virker som et forhåndstilsagn, og gir utenforstående krav på at planen blir fulgt opp i praksis, vil det være lite naturlig å se den som en rent veiledende plan. I forhold til private har ikke veiledende planer noen umiddelbar rettsvirkning, men de kan gi informasjon om hvordan offentlige myndigheter vil opptre.

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen – antar at vannbruksplanleggingen kan få større nytteverdi dersom en legger mer vekt på at planen skal være rettslig bindende. Dette vil fremheve planarbeidets betydning og motvirke at planen senere lett blir lagt til side. En bindende plan vil sette rammer for fremtidig virksomhet med sikte på å unngå en uønsket utvikling, noe det særlig er grunn til dersom vannbruksplanen gjelder et vernet vassdrag. Flertallet er på denne bakgrunn kommet til at en vannbruksplan vanligvis bør vedtas som arealdel til kommuneplanen eller som reguleringsplan. Hva som bør kunne bestemmes om vassdrag i medhold av plan- og bygningsloven, kommer vi tilbake til under 14.7.7 og 14.8.8. For å fremme en samordnet forvaltning av vassdraget på tvers av kommunegrenser, kan det være aktuelt å integrere vannbruksplanen i fylkesplanen.

Utvalgets mindretall – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen og Traagstad – mener at vannbruksplaner bør være av veiledende art. En vannbruksplan vil måtte omfatte mange forskjellige interessegrupper, som f.eks. energiproduksjon, vannforsyning, masseuttak, utslipp, fiske, turisme og miljø.

Det kan være interessemotsetninger mellom de enkelte gruppene og internt i gruppene, og interessene vil endre seg med tiden. Å lage rettslig bindende planer for slike systemer med så mange og ulike variable kan neppe være hensiktsmessig. Dette forhindrer ikke at veiledende vannbruksplaner kan være til nytte under arealplanlegging for øvrig og konsesjonsbehandling. Det bør imidlertid unngås at vannbruksplaner setter bindende rammer for konsesjonsbehandlingen etter vannressursloven. De fleste virkemidler for å gjennomføre en vannbruksplan med aktive tiltak ligger utenfor plan- og bygningsloven, slik at det av den grunn spiller mindre rolle om det foreligger et bindende planvedtak. Mindretallet legger for sin del vekt på at større vassdrag svært ofte renner gjennom flere kommuner, og bindende planer for den enkelte kommune kan da hindre eller hemme en disponering av vassdraget som er optimal ut fra en samlet regional eller nasjonal betraktning.

14.7.4 Hvilken plantype tas det sikte på?

Spørsmålet om valg av plantype stiller seg forskjellig for utvalgets flertall og mindretall, jfr. 14.7.3. Synspunktene i 14.7.4-8 tar særlig sikte på en situasjon hvor det er aktuelt med en rettslig bindende plan. Så langt mindretallets anbefaling om å legge opp til veiledende vannbruksplaner blir fulgt, har spørsmålet om valg av plantype etter plan- og bygningsloven mindre å si.

Planarbeid etter plan- og bygningsloven forutsetter normalt at det fra starten av er klart hvilken plantype det tas sikte på. I vannbruksplanlegging kan det være uklart om planleggingen bør føre frem mot fylkesplan (eventuelt en fylkesdelplan), mot kommuneplanens arealdel (eventuelt kommunedelplan) eller mot en eller flere reguleringsplaner. Dette har betydning både for organisering og saksbehandling i planarbeidet. Det kan være ønskelig å unngå at man må ta standpunkt til valget av plantype på et for tidlig tidspunkt i arbeidet med en vannbruksplan. Valget mellom fylkesnivå og kommunenivå for planleggingen må likevel gjøres helt i startfasen.

For vannbruksplanlegging på kommunenivå vil gjeldende regler neppe skape særlige problemer når de aktuelle vannressursene ligger innenfor en kommune, og det fra først av er klart hvilken plantype man tar sikte på. Hvis det er uklart hvilken plantype arbeidet bør munne ut i, kan det – når det ikke gjelder helt lokale vannressurser – være naturlig å ta utgangspunkt i reglene for kommuneplan. Dersom en del av vannbruksplanen skal vedtas som kommuneplanens arealdel og andre deler som reguleringsplaner, kan det imidlertid bli vanskelig å finne en hensiktsmessig organisering av planarbeidet hvis det ikke er tilfredsstillende å legge det hele under det kommunale utvalg for plansaker, se 14.7.5.

Et særlig spørsmål er om vannbruksplanleggingen bør skje som en egen prosess innenfor plan- og bygningslovens system, eller om den bør inngå i den ordinære kommuneplanleggingen. Dette kan bero på hva slags vassdrag det dreier seg om, og på hvor langt planleggingen generelt er kommet. Dersom planleggingen berører flere kommuner, vil det trolig være mest hensiktsmessig å gjennomføre planleggingen som egen prosess. Når det er vedtatt vannbruksplaner, bør disse inngå i den løpende kommunale planleggingen.

14.7.5 Organisering av planarbeidet

Organiseringen av planarbeidet reiser spørsmål både om hvem som kan beslutte at arbeidet med vannbruksplan skal tas opp, og hvordan dette skal organiseres. Både ved kommuneplan og reguleringsplaner ligger dette til kommunen, i utgangspunktet til kommunestyret (pbl. §§ 20-2 og 27-1 nr. 1). Kommunen står etter § 20-2 meget fritt til å bestemme hvordan kommuneplanarbeidet skal organiseres, mens § 27-1 gir det kommunale utvalg for plansaker en sentral stilling når det gjelder reguleringsplaner.

Gjelder vannbruksplanleggingen flere kommuner, er lovens utgangspunkt at kommunene må bli enige om å sette i gang arbeidet og hvordan det skal organiseres. Pbl. § 20-3 gir imidlertid departementet (Miljøverndepartementet) adgang til å gi bestemmelser om interkommunalt samarbeid. Denne hjemmelen kan benyttes med sikte på planlegging i vassdrag som strekker seg over flere kommuner. Det er naturlig å forstå den slik at departementet kan bestemme både at planarbeid skal settes i gang, og hvordan det skal organiseres. For reguleringsplaner gjelder det ingen regel som pbl. § 20-3, men her kan pbl. § 18 om statlig reguleringsplan komme inn.

Utvalget er oppmerksom på at det er grunner som taler for å være varsom med å pålegge interkommunalt samarbeid, men mener at dette ikke uten videre kan være avgjørende når det gjelder vannbruksplanlegging. Vi anser det nærliggende å delegere departementets myndighet etter pbl. § 20-3 til fylkesmannen med sikte på vannbruksplanlegging, og dette kan det være grunn til uansett om man tar sikte på veiledende eller bindende planer.

14.7.6 Saksbehandlingsreglene

Plan- og bygningslovens regler for forberedelsen av planer (planprosessen) tar sikte på en bred demokratisk og faglig beslutningsprosess. Dette har betydning for kvaliteten, legitimiteten og gjennomslagskraften av den ferdige planen, og kan derfor være et mål uansett om man tar sikte på en bindende eller veiledende plan.

Lovens regler for saksbehandlingen er litt forskjellige avhengig av om det gjelder en kommuneplan eller en reguleringsplan (pbl. §§ 20-5 og 27-1, jfr. § 27-2).

For begge plantypene gjelder det at kommunen på et tidlig tidspunkt under forberedelsen skal søke samarbeid med offentlige myndigheter og organisasjoner m.v. som har særlige interesser i planarbeidet. For kommuneplanen nøyer loven seg ellers med å kreve at et utkast til planen blir sendt berørte organisasjoner til uttalelse og lagt ut til offentlig ettersyn.

For reguleringsplaner er saksbehandlingen etter regelverket inndelt i markerte stadier. Når arbeidet med reguleringsplan tar til, skal det både foretas offentlig kunngjøring og gis varsel til grunneierne. Når reguleringsforslaget legges ut til offentlig ettersyn etter første gangs behandling i det kommunale utvalg for plansaker, skal grunneierne varsles på ny.

Det er neppe hensiktsmessig med en alminnelig regel om at hver enkelt grunneier skal varsles, eventuelt to ganger, i samband med vannbruksplanlegging, men det bør foretas offentlig kunngjøring og søkes kontakt med be­rørte organisasjoner – herunder grunneier-, nærings- og miljøvernorganisasjoner – på et tidlig tidspunkt av planarbeidet. Det er grunn til å understreke utgangspunktet i pbl. § 16 første ledd – at planmyndighetene skal drive aktiv opplysningsvirksomhet, og gi berørte enkeltpersoner og grupper anledning til å delta aktivt i planprosessen.

For saksbehandlingen ved vannbruksplaner synes derfor en mellomform mellom reglene for kommuneplaner og reguleringsplaner å passe best.

14.7.7 Planenes innhold

Plan- og bygningslovens regler for innholdet av en plan har i vår sammenheng hovedsaklig interesse med tanke på bindende planer slik flertallet foreslår. Det er her vesentlige forskjeller mellom reglene for kommuneplanens arealdel og for reguleringsplaner, jfr. 14.5. For bindende vannbruksplaner som omfatter hele eller større deler av et vassdrag, er det nærliggende å tro at kommuneplanens arealdel vil være den mest aktuelle plantypen.

Plan- og bygningsloven gir imidlertid begrenset adgang til å gi slike utfyllende bestemmelser som er aktuelle i vannbruksplaner. Som eksempler nevner vi bestemmelser om at masseuttak er lovlig (opp til et fastsatt omfang, og uten konsesjon etter vannressursloven), om maksimaluttak til jordvanning, om at kantvegetasjonen må beholdes eller at bekkelukking er forbudt.

Slike bestemmelser kan også være aktuelle i landbruks-, natur- og friluftsområder etter pbl. § 20-4 første ledd nr. 2, når man ikke finner det naturlig å skille ut vassdraget som eget område etter nr. 5. Den sistnevnte bestemmelsen vil det være naturlig å bruke for vernede vassdrag. Her kan det være ønskelig med forholdsvis detaljerte utfyllende bestemmelser, noe det i dag ikke er hjemmel for.

Utvalgets flertall mener derfor at det er behov for å utvide adgangen til å gi utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel med sikte på vannbruksplanlegging. Flertallet foreslår derfor en uttrykkelig hjemmel i pbl. § 20-4 annet ledd for utfyllende, generelle bestemmelser om disponeringen av et vassdrag. Hvilken betydning en bindende plan bør ha i forhold til reglene om konsesjonsbehandling, kommer vi tilbake til under 14.8. Utvalgets mindretall mener vannbruksplaner bør være veiledende, og finner derfor ikke grunnlag for å slutte seg til dette forslaget.

Når det gjelder restaurerings- og tilretteleggingstiltak i vassdrag, er situasjonen noe annerledes. Planer etter plan- og bygningsloven kan brukes til å sikre lokaliteter for slike tiltak. Det må regelmessig skje ved en reguleringsplan, men ingen plan kan pålegge noen å utføre tiltaket. En planendring medfører heller ikke noe forbud mot igangværende virksomhet som var lovlig før endringen. I forholdet til det offentlige skal planene imidlertid virke styrende på disponeringen av offentlige ressurser (jfr. for kommuneplanens arealdel pbl. § 20-6 første ledd). Til gjennomføring av en reguleringsplan kan kommunen foreta ekspropriasjon etter pbl. § 35.

Skal noen pålegges direkte å sette i verk tiltak, må det skje på grunnlag av annen lovgivning (f.eks. omgjøring eller pålegg etter vassdrags­lovgivningen, forurensningsloven eller lakseloven). Ingen av lovene har regler som gir planer etter plan- og bygningsloven noen direkte betydning i denne forbindelse, selv om forurl. § 11 tredje ledd bestemmer at forurensningsspørsmål skal om mulig søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner og reguleringsplaner.

14.7.8 Regler om håndheving

Plan- og bygningslovens regler om håndheving (§§ 113 flg.) er gjennomgående svakere enn de regler utvalget foreslår i sitt lovutkast. I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) er det imidlertid bl.a. foreslått en ny § 116 a om adgang til å fastsette tvangsmulkt.

Utvalgets flertall vil påpeke at overtredelse av en bindende vannbruksplan kan tenkes å ha sine alvorligste virkninger utenfor kommunens grenser. Det kan derfor være spørsmål om overordnet myndighet – f.eks. fylkesmannen – bør ha adgang til å ta i bruk tvangsmidler om ikke kommunen selv gjør det. Forslagene i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) vil åpne mulighet for det. Utvalgets mindretall finner ikke grunn til å vurdere håndhevingsreglene så lenge vannbruksplaner etter mindretallets oppfatning bør være veiledende.

14.7.9 Bestemmelser om vannbruksplanlegging i vannressursloven

Utvalget har foran konkludert med at det ikke vil foreslå en egen hjemmel for vannbruksplanlegging i vannressursloven. Vannressursloven bør i stedet henvise til plan- og bygningslovens regler om vannbruksplanlegging, jfr. utk. § 20. Vannressursloven bør dessuten klargjøre det rettslige forhold mellom vannbruksplanlegging og konsesjonsbehandling etter loven, jfr. kap. 14.8.

Som tidligere nevnt, har vassdrags­loven i dag en hjemmel for forskrifter om flerbruk i § 123. Utvalget ser ikke behov for å gi forskrifter som er felles for flere vassdrag, og antar at behovet for regler for det enkelte vassdrag kan dekkes gjennom utfyllende bestemmelser til en plan med den utvidede hjemmel som vi foreslår. Med tanke på fløting viser vi likevel til den forskriftshjemmelen som vi foreslår i utk. § 31 tredje ledd. Forskrifter etter denne bestemmelsen kan sette krav til fløtingen av hensyn til annen bruk av vassdraget, men kan ikke regulere annen bruk ut fra hensynet til fløtingen.

14.8 Forholdet mellom planregler og generelle lovregler/regler om forhåndskontroll

14.8.1 Generelt om forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen

Arbeidet med å samordne planlovgivning og sektorlovgivning har pågått lenge, og en slik samordning har vært et hovedsiktemål bak plan- og bygningsloven av 1985. For en rekke lover fant det sted en samordning med plansystemet gjennom lov 21. april 1989 nr. 17, som bygger på Planlovutvalgets utredning NOU 1987:21 og Ot.prp. nr. 51 (1987-88). Prinsippet for denne samordningen ble først formulert i Regjeringens langtidsprogram 1986-89:

«I det videre arbeidet med planlovgivningen vil det bli lagt stor vekt på å følge opp prinsippet om at den arealbruk som er fastlagt i kommunens planer også er bindende for de forskjellige sektormyndigheter.» 9

Det er grunn til å merke seg at samordningsloven av 1989 bl.a. omfattet veiplanleggingen, som tidligere har skjedd i veimyndighetenes regi og etter regler gitt med hjemmel i veil. § 12 (veiplanforskriftene 7. oktober 1980). Fra og med 1994 vil all veiplanlegging skje etter plansystemet i plan- og bygningsloven, men med den særregel i pbl. § 9-4 at Statens vegvesen kan utarbeide og fremme forslag til oversiktsplaner og detaljplaner om veier. Vedtaks­kompetansen ligger imidlertid hos de ordinære planmyndigheter. Denne endringen vil også ha betydning når det gjelder å ivareta hensynet til vassdrag ved nye veianlegg.

14.8.2 Forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdrags­lovgivningen

Ved innføringen av plan- og bygningsloven i 1985 ble det gjort klart at loven også omfatter vassdrag, jfr. pbl. § 1. Loven gir tilsynelatende planmyndighetene en utstrakt beslutningsmyndighet når det gjelder tiltak i vassdrag.

Forholdet til vassdrags­loven og vassdrags­reguleringsloven ble gjennomgått nokså overfladisk. Forarbeidene gir en oversikt over lovgivningen om bruk av vassdrag og uttaler at bestemmelsene her ikke ble foreslått endret i denne omgang, men forutsettes i det vesentlige håndhevet som før (Ot.prp. nr. 56 (1984-85) s. 95-96). Det heter også at:

«Departementet vil i plan- og bygningsloven legge til rette for en samordnet vannbruksplanlegging som et ledd i den løpende planlegging i fylker og kommuner. Planen forutsettes å bli lagt til grunn ved vassdrags­myndighetenes behandling av saker etter vassdrags­lovgivningen.

Utkastet tar for øvrig ikke sikte på å endre den beslutningsmyndighet som er fastsatt i vassdrags­lovgivningen.»

Planlovutvalget fortsatte arbeidet med samordning av lover om arealdisponering, men lot i det vesentlige både vassdrags­reguleringsloven og vassdrags­loven ligge. Bare forholdet til reglene om vannforsyning i V §§ 17 og 18 ble tatt opp i utredningen NOU 1987:21. Planlovutvalgets flertall foreslo her bl.a. at V § 18 burde oppheves, og at man i stedet skulle få en hjemmel for å fastsette rådighetsinnskrenkninger av hensyn til vannforsyning som utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel. Miljøverndepartementet fulgte imidlertid ikke opp dette forslaget, fordi man ville vurdere revisjon av V §§ 17 og 18 på et bredere grunnlag, jfr. nærmere kap. 20.5.4- 6.

Forarbeidene og de senere samordningsbestrebelsene gir derfor få holdepunkter for å vurdere forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdrags­lovgivningen. Dette har medført uklarhet om hvor langt plan- og bygningsloven regulerer forhold i vassdrag, og om den går foran vassdrags­lovgivningen på sitt område.

14.8.3 Oversikt over spørsmålene

Forholdet mellom planreglene i plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandling av vassdrags­tiltak reiser en rekke spørsmål.

Prinsipielt kan det spørres om det overhodet er plass for å ha både bindende planer og bindende konsesjonsbehandling når det gjelder vassdrags­tiltak, eller om styringen av vassdrags­tiltak fullt ut bør baseres på ett av systemene. Legger man til grunn at plan- og bygningsloven i prinsippet kan være bindende også for tiltak i vassdrag, reiser det seg en rekke enkeltspørsmål.

Ett spørsmål er i hvilken utstrekning en plan kan sette bindende rammer for hvilke tiltak som kan settes i verk i vassdraget. Spørsmålet kan reises både i forhold til konsesjonspliktige tiltak og i forhold til tiltak som faller utenfor konsesjonspliktens rammer. For konsesjonspliktige tiltak kan det også reises spørsmål om vassdrags­myndigheten skal kunne gi konsesjon før tiltaket er klarert i forhold til gjeldende arealplan. I alle tilfelle avhenger planens betydning av hva slags bestemmelser som det er adgang til å sette i tilknytning til den.

For større tiltak kan det spørres om det alltid må utarbeides en plan etter plan- og bygningsloven med sikte på tiltaket.

Det er videre grunn til å diskutere om en plan i enkelte tilfelle kan gjøre det overflødig med konsesjonsbehandling av bestemte vassdrags­tiltak, selv om dette ikke er den generelle ordning.

Endelig blir det spørsmål om plan- og bygningslovens regler for byggesaker skal anvendes på vassdrags­tiltak.

Utvalget vil først gi sine prinsipielle utgangspunkter på forholdet mellom planbehandling og konsesjonsbehandling (14.8.4). Drøftelsen tar sikte på å dekke konsesjonsbehandling både etter lovutkastet og etter vassdrags­reguleringsloven, fordi vi mener det trengs en klargjøring også i forhold til sistnevnte. Så langt det er relevant i lys av utgangspunktene i 14.8.4, blir de forskjellige enkeltspørsmål tatt opp i 14.8.5-9. Til slutt diskuterer vi særskilt forholdet til veiplaner (14.8.10).

14.8.4 Prinsipielle utgangspunkter

Utvalget anser det klart at plansystemet ikke gjør konsesjonsordningen overflødig. I samband med et vassdrags­tiltak reiser det seg ofte spørsmål som kan være perifere i plansammenheng, eller som planmyndighetene ikke har noen faglig kompetanse til å vurdere eller grunn til å prioritere. I tillegg kommer at større vassdrags­tiltak ofte har virkninger ut over den enkelte kommunes grenser. Det er derfor ikke grunnlag for å fastsette generelt for visse plantyper at de gjør det unødvendig med konsesjon. Dette utelukker den mest vidtgående form for samordning som Planlovutvalget foreslo mellom en særlov og plan- og bygningsloven.

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen – mener som utgangspunkt at vassdragene ikke bør holdes utenfor plan- og bygningslovens system. Disponering av vassdragene kan i mange tilfelle ha betydning for hvordan grunnarealer kan utnyttes, og omvendt. Arealplanleggingen vil under enhver omstendighet omfatte grunnarealer og dermed få betydning for grunnvannet, og den hydrologiske sammenheng mellom grunnvann og vassdrag taler derfor også for at arealplanene må kunne omfatte vannområder. Disponering av vassdragene innebærer i mange tilfelle en form for flerbruk og avveininger mellom kryssende interesser, til dels på lengre sikt, noe plansystemet kan være bedre egnet for enn en konsesjonsbehandling som fokuserer på et enkeltstående prosjekt fremmet av konsesjonssøkeren. Disse fordelene kommer kanskje klarest frem når spørsmålet om nye vassdrags­tiltak må ses i lys av de samlede virkninger av en serie etablerte og fremtidige tiltak i vassdraget. Det vil være uheldig om vassdragene prinsipielt blir holdt utenfor den kommunale folkevalgte innflytelse som plan- og bygningsloven legger til rette for. Særlig gjelder dette for mindre vassdrag og vassdrags­tiltak hvor det ikke gjør seg gjeldende spesielle nasjonale interesser.

Så langt kommunens areal er dekket av bindende planer, kan det innebære en forenkling om en bindende arealplan for visse tiltak kan tre i stedet for konsesjon. Noen tiltakshavere vil da slippe å søke særskilt om konsesjon, nemlig hvis tiltaket er behandlet i planen. Forutsetningen må være at vassdrags­tiltaket virkelig er vurdert i planen. En samlet planbehandling har den fordelen fremfor særskilt konsesjonsbehandling at det blir lettere å se sumvirkningen av en rekke fremtidige tiltak under ett. Disse fordelene synes særlig å gjøre seg gjeldende for mindre vassdrags­tiltak.

I forhold til iverksatte vassdrags­tiltak vil imidlertid plansystemet være et mindre fleksibelt styringsinstrument enn konsesjonsordningen. Når tiltaket er iverksatt, kan ikke planendringer lenger få noen virkning for det. En konsesjon kan derimot endres etter reglene om omgjøring. På denne bakgrunn er det i tilfelle behov for en særskilt regel om at planen kan endres etter samme regler som for konsesjon.

Utvalgets mindretall – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen og Terjesen – tar til etterretning at det i en stortingsmelding for 10 år siden ble uttalt at plan- og bygningsloven skulle fremstå som en samordnende lov i saker om arealer og naturressurser. Det er likevel ikke dermed fastlagt at dette skal gjelde for enhver sektor dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier en annen løsning. Dette er viktig å presisere for vassdrags­sektorens vedkommende ettersom de samordningsspørsmål som er tatt opp etter behandlingen av stortingsmeldingen nettopp ikke omfatter vassdrag.

Avgjørende for disse medlemmer er at en samordning må oppfylle følgende overordnede hensyn; likeartet behandling etter flere lovverk må unngås, det må skje en raskere saksbehandling samtidig som den offentlige ressursbruken bør reduseres.

Disse medlemmer viser til den samordning som har funnet sted for kraftutbygginger over 40 GWh i forhold til plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredning. Bestemmelsene om forhåndsmelding i vassdrags­reguleringsloven er nå erstattet av regelverket i plan- og bygningsloven. Hensynet til å unngå likeartet behandling etter flere lovverk er her ivaretatt. Det gjenstår å se om reformen også vil medføre raskere saksbehandling og redusert offentlig ressursbruk. Disse medlemmer kan ikke se at en tilsvarende ordning bør etableres forsåvidt gjelder plan- og bygningslovens planregler og byggesaksbestemmelser. Konsesjonssystemet etter vassdrags­lovgivningen er meget omfattende og effektivt og bygger på en meget lang og solid utviklet saksbehandling. Denne konsesjonsbehandlingen er ikke begrenset til en sektorinteresse, men ivaretar helheten i systemet av arealbruk der nye tiltak er planlagt.

Disse medlemmer kan ikke være enig i at plan- og bygningslovens målsetting om at arealbruk skal besluttes i de enkelte kommuner skal gjelde innenfor enhver sektor. Særlig vanskelig blir dette for vassdrags­sektoren. Vasdragstiltak vil ofte berøre en rekke kommuner med vidt forskjellige interesser i vassdraget. Dersom avgjørelser om vesentlige vassdrags­tiltak skal tas i den enkelte kommune, kan vi stå overfor en ansvarspulverisering, hvor resultatet ofte vil bli trenering og krav om mer kostbare løsninger uten at dette f. eks. er direkte miljømessig begrunnet. I konsesjonssaker etter vassdrags­lovgivningen trekkes dessuten kommunene inn i en omfattende behandling, som for de større sakers vedkommende får sin avslutning i Stortinget eller regjeringen. Det ville føre til uholdbare tilstander dersom en kommune senere skulle legge opp til andre løsninger gjennom planbehandling eller byggesaksbehandling.

Disse medlemmer vil derfor gå inn for at tiltak som konsesjonsbehandles etter vassdrags­lovgivningen unntas fra planreglene og byggesaksbestemmelsene i plan og bygningsloven.

Utvalgets medlem Traagstad vil påpeke at forholdet mellom konsesjoner gitt av sentrale myndigheter og planvedtak gitt av kommunestyret tidvis er problematisk. Det synes lite heldig dersom sentrale vedtak fattet av regjering eller Storting søkes blokkert av den be­rørte kommune for å forhale eller forhindre beslutninger av nasjonal interesse (f.eks. avfallsdeponi, sentrale overføringslinjer, kraftutbygging el.a.). Dette er et generelt problem, som bør utredes ut over rammen for vassdrags­konsesjoner.

Dersom konsesjon etter utk. § 8 skulle gå foran også eksisterende planer, ville man ekskludere vassdrags­sektoren fra arealplanlegging. Det synes også vanskelig å begrunne et slikt unntak i forhold til andre sektorer, herunder ikke minst kraftforsyningssiden. Plan- og bygningslovens funksjon som rammelov for alle arealbruksvedtak er klart presisert av Stortinget. Derfor bør konsesjon etter vassdrags­loven innpasse seg de arealbruksrammer som er gitt i eldre, bindende arealplaner, dersom planen ikke blir endret i samsvar med konsesjonstiltaket. Dette er det åpning for i plan- og bygningsloven. Kommer derimot planvedtaket etter konsesjonsvedtaket, skal det siste gå foran.

En konsesjonsbehandling av et større tiltak kan ofte være tidkrevende. Det kan da tenkes at den berørte kommune – når den ikke får gjennomslag for sine primære ønsker – fatter et planvedtak for å blokkere for konsesjonsvedtaket. (Dette er kanskje et større problem i forhold til energisektoren enn i vassdrags­sektoren). Et slikt planvedtak kommer for så vidt først, og skaper problemer i forhold til en sondring etter tidsrekkefølge. Det er imidlertid en forutsetning etter plan- og bygningsloven at planutkast skal forelegges berørte statlige fagmyndigheter til uttalelse, og disse kan komme med innsigelser til planen, jfr. pbl. §§ 20-5 og 27-2. Planene må da i tilfelle sendes Miljøverndepartementet til godkjenning (kommuneplan) /stadfesting (reguleringsplan). Ved midlertidig bygge- og deleforbud etter pbl. § 33 har man ingen innsigelsesmulighet, og det bør derfor være adgang for statlige myndigheter til å kreve at et slikt vedtak kan oppheves, dersom det er gjort i treneringsøyemed.

Avslutningsvis bør det presiseres at et konsesjonsvedtak bare viker for eldre, bindende arealplanvedtak så langt det er motstrid. Videre kan ikke retningsgivende planvedtak – som fylkesplan eller rikspolitiske retningslinjer – rettslig stille seg hindrende i veien for gjennomføring av et konsesjonsvedtak.

14.8.5 Er og bør foreliggende planer være bindende for vassdrags­tiltak?

Hvis gjeldende planer er bindende for vassdrags­tiltak, betyr det at tiltakshaveren ikke kan sette i verk tiltaket dersom det er i strid med planen. Kan han da komme klar av planen om han får konsesjon?

Etter gjeldende rett er det et sikkert utgangspunkt at plan- og bygningslovens regler gjelder også for vassdrag og vassdrags­tiltak, jfr. pbl. § 1. Den alminnelige regel i norsk rett er at forbud i forskjellige lover gjelder side om side, og en konsesjon eller dispensasjon i henhold til en bestemt lov – her vassdrags­lovgivningen – fritar bare for å respektere forbudet i den loven, ikke i andre lover. Det er da nærliggende å si at anleggene ikke må stride mot gjeldende planer.

Etter hvert som stort sett alt areal i alle landets kommuner blir dekket av kommuneplanens arealdel, vil dette standpunktet ha praktiske konsekvenser. F.eks. vil kategorien landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanens arealdel dekke vassdrags­tiltak for landbruks-, naturvern- eller friluftsformål, men ikke vassdrags­tiltak for vannforsyning eller kraftutbygging.

Spørsmålet kommer mest på spissen i kraftutbyggingssaker, som – iallfall etter vassdrags­reguleringsloven – vanligvis blir behandlet i Stortinget. Hva skjer hvis det foreligger et sentralt vedtak om kraftutbygging, men kommunen ikke vil foreta de planendringer som utbyggingen betinger? Kan utbyggeren da uten videre se bort fra gjeldende planer, eller må man gå frem etter reglene i plan- og bygningsloven for å få dem endret?

Det er uten videre klart at rikspolitiske bestemmelser etter pbl. § 17-1 annet ledd er bindende i forhold til en utbygger. Legger man det samme til grunn for kommunale planer, betyr det at plan- og bygningsloven åpner for et kommunalt veto mot tiltak som har konsesjon etter vassdrags­lovgivningen. Under planforberedelsen etter plan- og bygningsloven kan imidlertid statlige myndigheter reise innsigelse – f.eks. på grunnlag av Samlet plan – og de kan med hjemmel i pbl. § 18 utarbeide en statlig reguleringsplan eller arealdel av kommuneplanen som gir grunnlag for vassdrags­tiltaket. Det siste vil være utveien hvis planen ble til før utbyggingsspørsmålet kom opp.

Hvis en plan etter plan- og bygningsloven er til hinder for et vassdrags­tiltak, må man altså få endret planen for å kunne gjennomføre tiltaket. En tiltakshaver vil derfor ha behov for å starte en slik planleggingsprosess samtidig med konsesjonsbehandlingen. Dette kan vedkommende lettest få til ved å utarbeide et privat reguleringsforslag, jfr. pbl. § 30. Derimot kan ikke en tiltakshaver, bortsett fra Statens vegvesen etter pbl. § 9-4, fremme forslag til kommuneplanens arealdel (kommunedelplan).

Det er lett å forestille seg at vassdrags­myndigheten og en kommune iblant kan ha forskjellig syn på om et vassdrags­tiltak bør fremmes eller ikke. Lokale interesser kan tale mot et vassdrags­tiltak som i hovedsak fremmer nasjonale interesser, særlig hvis ikke kommunen får noen nærmere kompensasjon. Det kan også tenkes at forskjellige lokale interesser står mot hverandre. Også her kan kommunen og vassdrags­myndigheten prioritere forskjellig når det gjelder en bruk av vassdraget som vil bli hemmet av det omsøkte tiltaket.

Utvalget anser det nødvendig å få avklart forholdet mellom arealplaner og konsesjoner etter vassdrags­lovgivningen.

I seg selv anser vi det uheldig om en kommune gjennom planreglene i plan- og bygningsloven har mulighet for å forsinke iverksettingen av et tiltak i strid med klare forutsetninger fra Stortinget. Særlig i de tilfelle hvor Stortinget har samtykket i at et prosjekt får konsesjon, kan gode grunner tale for at det uten videre bør ha gjennomslagskraft i forhold til planer etter plan- og bygningsloven. En planendringsprosess etter Stortingets samtykke vil i virkeligheten bare forsinke, uten at det oppnås noe reelt.

Hvis planprosessen går parallelt med konsesjonsbehandlingen, kan man imidlertid unngå eller redusere forsinkelsene vesentlig. En aktiv bruk av pbl. § 18 og reglene om plansamarbeid kan minske de praktiske problemene, enten de skyldes motvilje mot vassdrags­tiltaket eller samarbeidsproblemer mellom kommuner. Planprosessen kan også hjelpe kommunene til innflytelse f.eks. på lokaliseringen av hjelpeanlegg og tipper. Fordi større vassdrags­tiltak vil påvirke disponeringen av fast mark i nedbørfeltet, er det i alle tilfelle nødvendig for kommunen å se vassdrags­tiltaket i sammenheng med arealplanleggingen.

Så langt har vi hatt for øye valget mellom å la planen være bindende for vassdrags­tiltak med konsesjon, eller si at en konsesjon fritar for det forbudet som ligger i planen. Men det kan også tenkes mellomløsninger av forskjellig karakter:

1. Én mellomløsning er å skille mellom rettslig bindende planer som har sitt utgangspunkt i vassdraget (vannbruksplaner behandlet etter plan- og bygningslovens regler), og andre arealplaner hvor forholdene i vassdraget ikke har vært vurdert særskilt under planleggingsprosessen. I så fall burde konsesjonsvedtaket bare ha gjennomslagskraft overfor sistnevnte planer. Denne mellom­løsningen reiser imidlertid store avgrensningsproblemer.

2. En annen mellomløsning kunne bestå i å skille mellom ulike vassdrags­tiltak f.eks. slik at bare tiltak med Stortingets samtykke eller behandlet etter vassdrags­reguleringsloven har gjennomslagskraft overfor arealplaner. Dette kan eventuelt begrenses til å gjelde vannområdet, slik at arealplanen fremdeles vil være avgjørende for bruk av fast grunn til f.eks. veier, brakker, tipper og andre hjelpeanlegg.

3. En tredje mellomløsning er å si at planen ikke er bindende, men at den skal være retningsgivende for spørsmålet om konsesjon skal gis. Planen vil da veie tungt ved avgjørelsen av konsesjonsspørsmålet. Men om sterke argumenter gjør seg gjeldende, vil vassdrags­myndigheten ha adgang til å gi konsesjon i strid med planen, og tiltakshaveren kan da uten videre bygge på konsesjonen. En slik regel kan i tilfelle kombineres med en rett for kommunen til å påklage vassdrags­myndighetens vedtak.

Utvalget har delt seg i dette spørsmålet, i tråd med de prinsipielle utgangspunkter som vi har tilkjennegitt i kap. 14.8.4.

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen – mener, med utgangspunkt i plan- og bygningslovens sektorovergripende karakter, at det ikke er tilstrekkelig grunn til å foreslå en særordning for vassdrags­sektoren. De viser til at plan- og bygningslovens regler selv gir grunnlag for å løse de problemer som arealplaners bindende virkning eventuelt kan reise, jfr. særlig reglene om private reguleringsforslag, statlig reguleringsplan og arealdel til kommuneplan, rikspolitiske retningslinjer og innsigelsesadgangen. Med bruk av disse virkemidlene kan regjeringen, om den ønsker det, få gjennomslag for sitt syn overfor kommunene.

Særskilt med tanke på kraftutbygging vil flertallet fremheve at prioriteringene i Samlet plan for vassdrag må forventes inkorporert i kommuneplanens arealdel med hjemmel i pbl. § 20-4 første ledd nr. 5. Områder for kraftutbygging bør i reguleringsplan legges ut til spesialområde uten andre reguleringsbestemmelser enn det konsesjonsvilkårene tilsier. Etter disse medlemmers mening er det vanskelig å si at vassdrags­- eller vannkraftsektoren står i noen særstilling i forhold til f.eks. samferdselssektoren. Når det gjelder veianlegg, bør arealplanleggingen kunne tjene som et verdifullt instrument til å ivareta hensynet til vassdrag.

Utvalgets mindretall – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen og Terjesen – viser til sine hovedmerknader under 14.8.4. Arealplaner som er bindende for tiltak som er underlagt konsesjonsbehandling, vil ikke gi noen fordeler ved behandlingen av vassdrags­saker. En slik ordning vil medføre at vassdrags­myndighetens rett til å treffe avgjørelser overlates til de forskjellige kommuner langs et vassdrag uten at de samme kommuner har muligheten til å se helheten når det gjelder tiltakets virkning på vassdraget. Uklare ansvarsforhold ville dermed oppstå. Disse medlemmer foreslår derfor at en konsesjon etter vannressursloven eller vassdrags­reguleringsloven skal ha gjennomslagskraft overfor kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Dette bør komme til uttrykk i bestemmelsene om arealplaners rettsvirkning i pbl. § 20-6 og § 31 nr. 1.

Disse medlemmer mener at et rent konsesjonsystem klart vil være å foretrekke også av lovtekniske årsaker. Et tosporet system skaper usikkerhet om kompetansen og gir uklare signaler til brukerne. Det må være konsesjonsmyndigheten som helt og holdent avgjør hvorvidt et tiltak krever konsesjon eller ikke. I tillegg vil det være vanskelig for vassdrags­myndigheten å holde oversikt over alle lokale planer og planforslag. Det gjelder selv om man får til en fast rutine med at alle planforslag og vedtatte planer blir oversendt til vassdrags­myndigheten. I praksis vil det ikke være mulig for vassdrags­myndigheten å fremme innsigelse i alle de tilfelle hvor det kan være saklig grunn til det. Tiltak i vassdrag underlagt konsesjonsbehandling kan for øvrig ikke sammenlignes med veisaker når det gjelder forholdet til planreglene, ettersom de sistnevnte saker ikke er underlagt egen konsesjonsbehanding.

Utvalgets medlem Traagstad viser til sine prinsipielle kommentarer under 14.8.4.

Utvalget har foran hatt for øye planens betydning for nye vassdrags­tiltak. Når det gjelder igangværende vassdrags­tiltak, følger det av plan- og bygningslovens egne regler om rettsvirkningen av en plan at den ikke er til hinder for at tiltaket fortsetter som hittil. Hvis det blir gitt en konsesjon etter vannressursloven som helt eller delvis ikke er utnyttet når planen blir vedtatt, kan det spørres om tiltakshaveren må respektere planen hvis den setter strengere krav enn konsesjonen. 10 Etter gjeldende rett synes dette uklart. Utvalgets flertall ser behov for en avklaring her, men mener at dette bør tas opp som et generelt spørsmål om arealplaners rettsvirkninger og løses i plan- og bygningsloven. For utvalgets mindretall oppstår det ingen konflikt her, ettersom planen etter mindretallets forslag ikke vil være bindende for konsesjonæren.

Utvalgets leder Backer mener for sin del at et nærliggende kompromiss mellom de to prinsipielt forskjellige oppfatningene i utvalget ville være å la planer etter plan- og bygningsloven være bindende for alle vassdrags­tiltak, unntatt tiltak med tillatelse etter vassdrags­reguleringsloven. Slike tiltak vil ha vært behandlet av Stortinget på grunnlag av et konkret framlegg fra regjeringens side. Et slikt kompromiss vil samtidig forutsette at plan- og bygningsloven ikke stiller noe annet krav om plan til en vassdrags­regulering (jfr. særlig pbl. § 23 – se kap. 14.8.8), og antakelig bør det kombineres med en endring av plan- og bygningsloven som generelt medfører at det ikke kan gis planbestemmelser om vannstand og vannføring (jfr. kap. 14 8.7).

14.8.6 Bør vassdrags­myndigheten stå fritt til å gi konsesjon uten hensyn til planen?

Spørsmålet om vassdrags­myndighetens holdning til foreliggende arealplaner avhenger av om planen er bindende for vassdrags­tiltak eller ikke.

Er planen bindende for vassdrags­tiltak – slik flertallet i utvalget foreslår – kan tiltakshaveren trenge både konsesjon og planendring. Skal da vassdrags­myndigheten stå fritt til å avgjøre konsesjonssøknaden før det er tatt stilling til planendringen? Dette kan i tilfelle skape et press på planmyndigheten for å dispensere eller endre planen. Problemstillingen er velkjent også fra annen lovgivning, jfr. f.eks. forurl. § 11 tredje ledd. Planlovutvalget gikk derfor inn for at konsesjon ikke skulle kunne gis i strid med planen uten at planmyndigheten samtykket i at konsesjonssaken ble ferdigbehandlet, jfr. NOU 1987:21 s. 8-9.

Flertallet anser det uheldig om det oppstår et slikt press, og mener derfor at vannressursloven bør ha med en bestemmelse i tråd med forurensningsloven, om at vassdrags­myndigheten bare kan gi konsesjon for tiltak i strid med bindende plan dersom planmyndigheten samtykker. Hvis planmyndigheten ikke gir samtykke, vil dette aktualisere planendring gjennom bruk av statlig reguleringsplan eller arealdel til kommuneplan.

Hvis man – som mindretallet i utvalget – mener at planen ikke skal være bindende for vassdrags­tiltak med konsesjon, blir det ikke noen plass for Planlovutvalgets samtykke-modell. I stedet blir spørsmålet om det er grunn til å ha regler for hvilken vekt konsesjonsmyndigheten skal legge på de foreliggende planer. Det er klart at de alltid vil være et relevant moment for konsesjonsmyndighetens vurderinger, og mindretallet anser det unødvendig med noen særregel om dette.

14.8.7 Hvilke bestemmelser bør en plan kunne gi for vassdrags­tiltak?

Når en plan kan være bindende for vassdrags­tiltak, er det behov for å avklare hva slags nærmere bestemmelser arealplanen kan sette. Det fremgår i 14.8.5 at hele utvalget mener at planer etter plan- og bygningsloven bør være bindende for tiltak som ikke trenger konsesjon etter vannressursloven. Flertallet i utvalget mener dessuten at en plan bør være bindende for alle vassdrags­tiltak og at den i visse tilfelle bør kunne erstatte konsesjonsbehandling (jfr. 14.8.9).

Foran under 14.7.7 har vi diskutert spørsmålet om en generell hjemmel for å gi utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel om disponeringen av vassdraget. For øvrig har det i praksis særlig vært spørsmål om adgang til å gi reguleringsbestemmelser om vannføring og vannstand, som ellers kan bli bestemt gjennom bl.a. vilkår om minstevannføring.

Utvalget har lagt opp til nye bestemmelser i loven som kan gi bedre sikkerhet for en ønskelig vannføring (utk. § 10). Vannføringsspørsmål hører til de forhold i vassdraget som særlig bør vurderes over kommunegrensene og under ett for hele vassdraget. Selv om vannstanden også har betydning for hvordan nærliggende areal skal disponeres, mener utvalget at spørsmålet om vannføring og vannstand fullt ut bør løses i medhold av vannressursloven. Pbl. § 26 bør få en tilføyelse som gir klart uttrykk for dette.

14.8.8 Må det utarbeides en plan for vassdrags­tiltak?

Hvorvidt det er nødvendig å utarbeide en plan etter plan- og bygningsloven for et påtenkt vassdrags­tiltak, kan dels avhenge av om det foreligger noen plan for området fra før, dels av om loven uansett stiller krav om plan. Det er det siste spørsmålet vi skal ta opp her.

Planleggingen av vassdrags­tiltak – særlig kraftanlegg – har tradisjonelt skjedd uavhengig av reglene om arealplanlegging. Riktignok vil en kraftutbygging som oftest utløse kommunal planleggingsvirksomhet, gjerne finansiert av utbyggeren i henhold til vregl. § 6 nr. 1 femte ledd og § 12 nr. 5. Dette har som regel dreid seg om planlegging som følge av kraftutbyggingen, ikke om planer for kraftanlegget – selv om det naturligvis er avmerket dersom det inngår i planområdet. Det har heller ikke vært vanlig å etablere vannforsyningsanlegg i medhold av arealplaner etter plan- og bygningsloven, men dette kan endre seg etter hvert som kommunene kommer lengre i sin planlegging. Iallfall tidligere har man ikke regnet med at det var et generelt rettslig krav om å utarbeide reguleringsplan eller annen arealplan før et vassdrags­tiltak.

Dette spørsmålet kan stå i en annen stilling etter den ovennevnte samordningsloven av 1989, da pbl. § 23 nr. 1 første ledd fikk et nytt annet punktum. Utvalget mener at de berørte departementer bør vurdere spørsmålet på ny slik det står etter forslaget til endringer i Ot.prp. nr. 39 (1993-94).

Utvalget ser et klart behov for at det konsederte vassdrags­tiltaket blir avmerket i arealplanen for området. Utvalgets flertall – alle unntatt Ajer – ser imidlertid ikke behov for at det alltid skal gjennomføres en særskilt planleggingsprosess i regi av kommunale myndigheter i tillegg til den konsesjonsbehandling – med kunngjøring m.v. etter utk. § 22 – som skal finne sted etter vannressursloven. Den ønskede detaljplanlegging kan etter vår mening skje som en del av konsesjonsbehandlingen.

Utvalgets medlem Ajer kan ikke se at vassdrags­lovgivningen står i noen særstilling i forhold til andre lover og at konsesjonsbehandling etter lovutkastet eller etter vassdrags­reguleringsloven skulle gjøre det overflødig med reguleringsplan i henhold til pbl. § 23 nr. 1. Kravet om reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak sikrer at kommunen og offentligheten får medinnflytelse på hvordan forandringer i nærmiljøet skjer, i større grad enn det som er tilfellet i forbindelse med konsesjonsbehandling.

14.8.9 Bør en plan gjøre det unødvendig med konsesjon?

En samordning av forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdrags­lovgivningen reiser også spørsmålet om en bindende arealplan på visse områder eller for visse tiltak kan tre i stedet for konsesjon.

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen – mener det vil være en hensiktsmessig forenkling at en plan i visse tilfelle kan tre i stedet for konsesjon. En slik ordning vil også bidra til å fremme vannbruksplanlegging og gi et helhetsperspektiv i forvaltningen av vassdragene. Ordningen kan egne seg for mindre vassdrags­tiltak som naturlig kan avgjøres på kommunalt nivå. De foreslår regler om dette for masseuttak (utk. § 32), forbygging (utk. § 33), lukking av vassdrag (utk. § 34). En tilsvarende adgang foreslås mht. tørrlegging og utfylling av myr og annen våtmark (utk. § 35) og for vernede vassdrag (utk § 39). I tillegg foreslår flertallet en generell hjemmel i utk. § 20 for at en plan kan fastsette at den for bestemt angitte tiltak gjør det unødvendig å søke konsesjon etter loven. Forutsetningen må være at man ikke ser noe behov for supplerende konsesjonsvilkår. Dersom vassdrags­myndigheten mener at tiltaket bør konsesjonsbehandles, bør den reise innsigelse mot en slik planbestemmelse og om nødvendig få spørsmålet avgjort av departementet.

Selv om planen kan tre i stedet for en konsesjon som rettsgrunnlag for vassdrags­tiltaket, mener disse medlemmer at de øvrige regler som loven gir for vassdrags­tiltak, bør gjelde på vanlig måte. Dette gjelder bl.a. lovens generelle regler for vassdrags­tiltak, f.eks. om aktsomhetsplikt og minstevannføring. Planens bestemmelser kan håndheves både etter vannressurslovens regler for konsesjoner og etter plan- og bygningslovens regler for planer. En endring i planen bør kunne skje med virkning for eksisterende vassdrags­tiltak dersom vilkårene for omgjøring av konsesjon foreligger, men behandlingen av planendringen må følge fremgangsmåten i plan- og bygningsloven.

Utvalgets mindretall – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen og Traagstad – mener at det gir best sikkerhet for en helhetlig vassdrags­forvaltning at alle vassdrags­tiltak av noen betydning blir konsesjonsbehandlet. Både regelteknisk og administrativt anser disse medlemmene dette som den enkleste ordningen. Planbestemmelsene er ikke innrettet mot enkelttiltak på samme måte som en konsesjonsbehandling, og vil ikke trekke inn alle hensyn som gjør seg gjeldende ved et tiltak slik tilfellet er ved behandlingen av en konsesjonssøknad. Disse medlemmer foreslår en egen bestemmelse i utk. § 20 tredje ledd om at konsesjon ikke kan erstattes av rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven.

14.8.10 Forholdet til veiplaner

Statens vegvesen har i en uttalelse til utvalget foreslått at planlegging etter plan- og bygningsloven for veisakenes vedkommende bør gjøre det unødvendig med særskilt vurdering (konsesjonsbehandling) etter vassdrags­lovgivningen. Det angis at dagens system, som til dels medfører konsesjonsbehandling etter V §§ 104-105 eller forhåndsskjønn etter V § 112, innebærer unødig dobbeltbehandling. Det er særlig broer og veifyllinger som har vært vurdert, men siden vassdrags­loven omfatter alle vannsamlinger, vil nesten alle veiprosjekter falle innenfor vassdrags­lovens virkeområde. Veianlegg vil dessuten ofte ha betydning for grunnvannsforhold.

Utvalget er klar over at denne situasjonen vil bli enda mer utpreget med lovutkastet. Samtidig erkjenner utvalget at veianlegg er en av de inngrepstyper som i dag hyppigst og mest alvorlig berører vassdragene.

For veiplanlegging etter plan- og bygningsloven gjelder det en særregel ved at Statens vegvesen selv kan utarbeide og fremme utkast til oversiktsplaner, reguleringsplan og bebyggelsesplan (pbl. § 9-4). Det er de vanlige kommunale planmyndigheter som tar stilling til planutkastene, men fylkeskommunen og kommunen plikter å gi veivesenets planforslag så rask behandling som mulig. Veivesenet har plikt til å samarbeide med andre myndigheter, bl.a. vassdrags­myndighetene, under arbeidet med planforslag. Oppnås det ikke enighet, kan vassdrags­myndigheten reise innsigelse mot et planforslag fra veivesenet.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå særregler med sikte på veiprosjekter som berører vassdrag. Det bør i stedet legges opp til en koordinering av planbehandlingen og konsesjonsbehandlingen etter vannressursloven, der det også sikres at alternative traséer kan bli vurdert (jfr. utk. § 21 tredje ledd). Det vises ellers til forslaget til § 20 fra flertallet i utvalget, om at en bindende arealplan kan inneholde bestemmelse om at den trer i stedet for konsesjon. Denne regelen kan være aktuell i samband med veiprosjekter. Utvalgets mindretall står fast ved at konsesjon heller ikke kan erstattes av planer ved veitiltak som berører vassdrag.