20 Vannforsyning fra vassdrag

20.1 Innledning

Dette kapitlet omhandler særlig det vi vanligvis betegner som alminnelig vannforsyning, det vil si levering av vann med drikkevannskvalitet til husholdnings-, nærings- og institusjonsbruk. Vi snakker gjerne om drikkevannsforsyning, men mener generelt vannforsyning til husholdningsformål. Selve drikkevannet utgjør bare en liten del av vannforbruket – de store vannmengdene går til vask, toaletter m.v. Betegnelsene alminnelig vannforsyning og drikkevannsforsyning brukes synonymt i det følgende. Drikkevann som selges på flasker e.l. betegnes gjerne som vann for omsetning.

Alminnelig vannforsyning står bare for en del av det norske vannforbruket. Vi kommer i kapitlet også inn på vannforsyning til andre formål, f.eks. til jordbruk, fiskeoppdrett og annen næringsvirksomhet. Vannuttak til slike formål skjer vanligvis fra egne anlegg, selv om offentlige vannverk leverer en del vann til industri- og næringsvirksomhet.

Kapitlet gjelder primært vannforsyning fra vassdrag – uttak av grunnvann til vannforsyning ble behandlet i kap. 19. Diskusjonen i bl.a. kap. 20.4 om prioriteringsregler og 20.5 om sikring av drikkevannskilder omfatter imidlertid også grunnvann.

20.2 Den faktiske situasjonen

20.2.1 Vannleveranser fra offentlige vannverk

Som kjent er det i Norge god tilgang på rent vann, og vann har nærmest vært betraktet som en ubegrenset ressurs. Vannleveranser fra norske vannverk utgjør i følge kommunalteknisk statistikk nesten 600 liter pr. person i døgnet – det dobbelte av tilsvarende leveranser i Sverige og Danmark, noe som særlig skyldes lekkasjer i det norske ledningsnettet. 1

Av leveransene på ca. 600 liter pr. person pr. døgn ble husholdningsforbruk antatt å utgjøre ca. 130 liter pr. innbygger og døgn, industriforbruk ca. 100 liter og nærings- og institusjonsbruk, kommunaltekniske anlegg m.v. ca. 100 liter. Tallene tyder på et lekkasjetap på 40-50 % i det norske vannforsyningssystemet.

Fra St.meld. nr. 55 (1984-85) gjengis i figur 20.1 en oversikt over det totale vannforbruket i Norge.

Ikke alt dette er vann fra vassdrag. Tallene omfatter både grunnvannsforsyning og vannforsyning basert på sjøvann, som primært benyttes som kjølevann i industri og annen næringsvirksomhet.

Som det fremgår av illustrasjonen kommer vann til jordvanning primært fra private vannverk. Industrivannforsyningen er også for en stor del basert på egne anlegg, og mange husholdninger har fortsatt privat vannforsyning.

20.2.2 Vann til husholdninger

Vannforbruket i husholdningene, ca. 130 liter pr. person pr. døgn, fordeler seg som vist i figur 20.2.

Kilde: NIVA 1981

Endringer i den sanitære standarden i boliger har medført økt husholdningsforbruk, mens det antas at bruk av målere, vannsparende utstyr m.v. har bidratt til å reduserere forbruket. Det regnes derfor ikke med vesentlige økninger i vannforbruket i fremtiden. 2

Mange vannverk har kapasitetsproblemer i sommersesongen når forbruket er høyest, vesentlig på grunn av utilstrekkelig kapasitet i ledningsnettet. Restriksjoner på hagevanning er relativt vanlig. Også tapping av vann for å hindre isdannelse i dårlig isolerte ledninger kan medføre kapasitetsproblemer.

De fleste husstander har sin vannforsyning fra større vannverk – ca. 73 % av befolkningen hadde i 1982 vann fra vannverk som forsyner mer enn 1000 personer, jfr. tabell 20.1.

Som det fremgår av tabellen hadde ca. 20 % av befolkningen vannforsyning fra anlegg som forsyner mindre enn 100 personer. De fleste av disse mindre anleggene forsyner bare en eller noen få husstander.

På samme tid hadde 25 % av landets 300 000 fritidshus innlagt vann. 3

Ifølge Statens institutt for folkehelse (Folkehelsa) er det samlede antall vannverk som forsyner mer enn 100 personer i dag økt fra ca. 1400 til ca. 1600, og antall personer som forsynes fra slike verk økt fra ca 3,3 til ca. 3,8 mill. Med utgangspunkt i dagens befolkning på ca. 4,25 mill. kan det derfor antas at andelen av befolkningen som forsynes av mindre anlegg nå er nede i ca. 11%.

20.2.3 Vann til industri

Store deler av industrien har spesielle vannforsyningsbehov. Behovene varierer mellom bransjer og bedrifter. Til kjølevann kan det være behov for store vannmengder, mens vannkvaliteten spiller liten rolle. Andre bedrifter har behov for vann av høy kvalitet, av og til høyere enn vanlig drikkevannsstandard.

Industriens totale forbruk av vann ble i St.meld. nr. 55 (1984-85) anslått til 1900 mill. m³ pr.år, hvorav ca. en tredjedel ble benyttet til kjøling. En del av industrivannforsyningen er basert på grunnvann, og ca. 300 mill m³ var sjøvann. Det var 150 bedrifter innenfor 12 ulike bransjer som sto for 95 % av vannforbruket, jfr. tabell 20.2.

Mer enn 90 % av forbruket ble dekket av industriens egne anlegg. I tettbygde strøk mottar vanligvis industrien vann fra de offentlige vannverkene, og industrileveranser utgjorde ca. 25 % av de totale leveransene fra offentlige vannverk. Andelen av offentlige leveranser til industrien ble redusert med 30 % fra 1970 til 1980. Ved siden av endret industristruktur hadde trolig også prisøkningen på vann fra kommunale vannverk i perioden og økt resirkulering betydning for denne utviklingen.

Folkehelsa antar at industriforbruket av vann har gått noe ned siden ovennevnte statistikk ble utarbeidet, men at økt forbruk av vann til fiskeoppdrettsanlegg m.v. mer enn oppveier dette, se 20.2.6.

20.2.4 Vann til brannslukking

Vann til brannslukking er av sentral betydning, særlig i tettbygde strøk. Bruken av vann til dette formål er riktignok beskjedent, men dimensjonering av anlegg, trykkforhold m.v. må ta hensyn til behovet for vann til dette formålet.

20.2.5 Vann til landbruket

Vannforsyningen til landbruket omfatter ved siden av husholdningsforbruk særlig vann til husdyrhold og jordvanning.

Landbrukstellingen i 1979 viste at over halvparten av 190 000 registrerte landbruksenheter hadde egne vannverk, mens nesten en fjerdedel var knyttet til private vannforsyningslag. Vel 16 % var knyttet til kommunal vannforsyning, mens 4 % av brukene hadde vannforsyning basert på bæring av vann eller manuell pumping.

Vann til jordvanning tas vesentlig gjennom egne uttak, og vanligvis ved pumping – nå for tiden sjelden ved irrigasjonskanaler. Vannbehovet er konsentrert til korte perioder, jfr. kap. 3.4.2 foran. Kvalitetskravene for vann til jordvanningsformål varierer med planteslag, men er normalt mindre strenge enn for drikkevann. Mindre enn 10 % av vann til jordvanning kommer derfor fra vannforsyningsanlegg som også leverer husholdningsvann.

Siden annen halvdel av 1970-årene er det bygd en rekke anlegg for jordvanning, og Landbruksdepartmentet antar at ca. 900 000 dekar jordbruksareal nå er dekket gjennom jordvanningsanlegg. Det kan neppe regnes med noen økning av vanningsarealet i fremtiden, selv om mye er uavklart når det gjelder den fremtidige utviklingen innenfor norsk jordbruk, se kap. 4.4.5.

20.2.6 Vann til fiskeoppdrett

I 1960- og 70-årene ble det etablert en rekke mindre kultiveringsanlegg i mange vassdrag med sikte på bevaring og utvikling av vassdragenes naturlige fiskestammer. På 1980-tallet startet utbyggingen av større anlegg for produksjon av settefisk og smolt til fiskeoppdretts­anlegg. Det er praktisk talt bare vannuttak til settefiskanlegg som er aktuelt i vassdrag – det finnes bare noen få fiskeoppdrettsanlegg i fersk­vann. Utbyggingen av settefiskanlegg kulminerte i 1988. Da var det ca. 370 anlegg i drift, og gitt konsesjoner til ytterligere 200-250 anlegg.

I 1992 er ca. 300 av disse større anleggene i drift. Samlet produksjonskapasitet er i følge Fiskeridirektoratet ca. 170 mill. stk. settefisk pr. år. Av i alt 558 løpende konsesjoner gjelder ca. 140 kultiveringsanlegg.

Konsesjon kan gis for produksjon av inntil 1 mill. settefisk i året pr. anlegg. Det vanligste er anlegg med en kapasitet på 500 000 stk. pr år. Vannforbruket er cirka 1 m³ /min. pr. 100 000 settefisk, dvs. 5 m³ /min. for vanlige anlegg – et forholdsvis høyt vannforbruk. Forbedret teknologi m.v. kan redusere vannbehovet pr. produsert enhet, f.eks. bruk av oppvarmet vann, resirkulering av vann, tilførsel av ekstra oksygen og lys.

20.2.7 Vannkvalitet til ulike formål

Hvilke kvalitetskrav som stilles til vann beror på bruksformålet. I Sosialdepartementets rundskriv Kvalitetskrav til vann skilles det mellom vann til fire formål:

• drikkevann

• vann for omsetning

• badevann

• vann til næringsmiddelindustri.

Når det gjelder drikkevannskvalitet, stilles det hygieniske krav med utgangspunkt i den biologiske og kjemiske sammensetningen av vannet, jfr. drikkevannsforskriftene 28. september 1951 og kommunehelsetjenesteloven § 4a-1. Drikkevannsforskriftene oppstiller også krav om brukskvalitet utover dette, det vil si at vannet skal smake godt, ikke lukte m.v.

Vann for omsetning er undergitt svært strenge krav i medhold av forskrifter gitt ved kgl.res. 21. januar 1972 med hjemmel i næringsmiddelloven 19. mai 1933 nr. 3.

Når det gjelder kvaliteten på badevann, er det ikke gitt generelle forskrifter. Organiserte badeplasser må antas å være omfattet av sunnhetsloven, som gir hjemmel for å gripe inn med reguleringer for å hindre at de badende ikke skal bli syke. For vann i badebassenger gjelder spesielle forskrifter av 13. januar 1967 med hjemmel i sunnhetsloven (nå kommunehelseloven kap. 4a).

Vann til næringsmiddelindustri er i medhold av drikkevannsforskriftene § 1 likestilt med drikkevann.

Det arbeides for tiden med et forslag til nye drikkevannsforskrifter, som skal fastsettes av Sosial- og helsedepartementet. De nye forskriftene om drikkevannsforsyning vil bli basert på et hovedprinsipp om internkontroll hos vannverkseieren. Det legges opp til at kommunene i fremtiden får et større ansvar for å føre kontroll med etableringen av vannforsyningsanlegg. Forskriftene vil også inneholde krav og tekniske spesifikasjoner mht. drikkevanns- og råvannskvalitet, til dels i form av vedlegg som blir en del av forskriftene.

Reglene om drikkevannskvalitet vil måtte oppfylle EU-direktivenes krav i henhold til EØS-avtalen, jfr. kap. 4.3.2 foran.

20.2.8 Finansiering

Utbyggingen av offentlige vannforsyningsanlegg har i stor utstrekning vært finansiert av staten og kommunene. Med hjemmel i pbl. §§ 46 flg. kan brukerne pålegges å betale for investeringer til anlegg for transport av vann. I en del tilfelle blir investeringene til vann- og kloakkanlegg dekket gjennom salgssummen for tomter fra kommunale utbyggingsfelter.

Ved lov 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter med forskrifter fikk kommunene hjemmel til å oppkreve vannavgifter, som kan dekke både investering i vannforsyningsanlegg og driftsutgifter. 4 Avgiften er todelt med en tilknytningsavgift og en årsavgift. Tilknytningsavgiften er en engangsavgift som skal belastes bebygd eiendom. Årsavgiften fastsettes på bakgrunn av målt eller stipulert forbruk. Mange industribedrifter har installert vannmåler og betaler etter forbruk. Det samme gjelder for mange husholdninger, men de fleste betaler årsavgift i forhold til størrelse på bolig m.v.

I St.meld. nr. 55 (1984-85) ble det oppgitt at vel halvparten av de faktiske utgiftene til vannforsyning ble dekket ved vannavgiften (s. 26). Vannforsyningsmeldingen la til grunn av vannforsyningen i fremtiden burde være selvfinansierende. Kommunene har lovhjemmel til å kreve alle sine utgifter til vannforsyning dekket av brukerne, og har gradvis trappet opp vannavgiftene de siste årene.

Gjeldende vassdragslov § 20 inneholder en regel om kostnadsfordeling dersom noen ved etablering av vannforsyningsanlegg i medhold av V §§ 17 og 19 drar nytte av tidligere utførte vassforsyningstiltak. Utvalget foreslår en generell hjemmel for å kreve refusjon av utgiftene til vassdragstiltak hos andre som har vesentlig nytte av tiltaket i utk. § 37, som også vil omfatte vannforsyningsanlegg, jfr. kap.12.4.2. For bruk av etablerte anlegg i henhold til ekspropriasjon, skal det betales vederlag i samsvar med prinsippet i Rt. 1976 s. 1362 (Eikeland-dommen). Det foreslås i utk. § 36 også en bestemmelse om tilrettelegging for fellestiltak til blant annet vannforsyning.

20.3 Tekniske inngrep for å tilgodese vannforsyning

20.3.1 Forskjellige slags vannforsyningsanlegg

Den enkleste formen for vannforsyning er selvsagt å hente vann i bøtte e.l. fra overflatevann. Dette er uvanlig når det gjelder permanente boliger, men forekommer fortsatt til hyttebruk, selv om det også for slike formål er blitt mer vanlig å anlegge brønner.

Privat vannuttak skjer normalt ved at det legges ut ledning fra vassdraget til brukeren. Er det flere brukere som tar ut vann, vil det normalt lønne seg å etablere en felles hovedledning og stikkledninger fra denne til den enkelte eiendom. Ledninger er normalt nedgravet frostfritt. Av og til kan det være aktuelt med pumpeanlegg for å få vannet frem.

Størst praktisk betydning har i våre dager de offentlige vannverkene, som driver alminnelig vannforsyning til husholdninger, næringsbygg og vanlig industri. I tettbygde strøk er de fleste knyttet til den offentlige vannforsyningen, som ved siden av ansvaret for vann­kilden, også har ansvar for å bringe vannet frem til brukerne. Det offentlige vannledningsnettet består av fordelingsnett, inklusive hovedoverføring fra kilden til fordelingspunkt, og stikkledninger, se 20.6.1.

For større vannforsyningsanlegg til alminnelig forsyning, industri, settefiskproduksjon og jordvanning vil det i mange tilfelle være nødvendig å foreta tekniske inngrep i vassdraget. Særlig alminnelig vannforsyning og industri, som er avhengige av en god og sikker vanntilgang, kan trenge betydelige magasiner for oppsamling og lagring av vann. Slike magasiner kan ha atskillig til felles med kraftverksmagasiner, og kombinert utnytting av magasiner til kraftproduksjon og vannforsyning forekommer. Også i forbindelse med jordvanningsanlegg og settefiskanlegg kan det være aktuelt med mindre reguleringer. Disse vil imidlertid vanligvis ligge innenfor de naturlige vannstandsvariasjonene. Etablering av magasin kan skje ved en fast dam som lager et større inntaksmagasin og større dyp for inntaksledningen, men ofte vil en manøvrerbar lukedam med mulighet for å senke magasinet være å foretrekke.

Også overføringer av vann fra nabovassdrag kan være aktuelt ved vannforsyningsanlegg. Uttak av vann eller overføringer kan medføre redusert vannføring eller tørrlegging av vannløp.

20.3.2 Tillatelse til etablering av vannforsyningsanlegg

Vannforsyningsanlegg til alminnelig forsyning har i liten utstrekning vært behandlet etter V §§ 104-105, se St.meld. nr. 55 (1984-85) s. 32 sp. 1, hvor det sies at slik konsesjon sjelden er aktuelt.

Når det har vært nødvendig med ekspropriasjonstillatelse etter V §§ 17 og 18 for å etablere vannverk, er det til dels fastsatt vilkår av hensyn til allmenne interesser i denne tillatelsen. NVE har avgitt uttalelse i forbindelse med 50-60 vannverkssaker de siste ti årene, jfr. Fossheimutvalgets innstilling del II side 14.

I følge NVEs retningslinjer for konsesjonsbehandling fra 1993 skal nå slike saker konsesjonsbehandles etter vassdragslovgivningen. Det forekommer i en del tilfelle at vannforsyningsanlegg kombineres med kraftutbyggingstiltak. Dersom driften av kraftverket blir bestemmende for de samlede vassdragsinngrepenes virkninger på allmenne interesser, skal saksbehandlingen følge vassdragsreguleringsloven. Hvis driften skal skje utfra vannverkets behov, skal saken behandles etter vassdragsloven.

Vannforsyning til industriformål skal etter gjeldende rett behandles etter vassdragsreguleringsloven, dersom anlegget innebærer en utjevning av årsvannføringen eller overføring av vann. Årsregulering er mest aktuelt ved kombinert utbygging av vannverk og kraftverk, jfr. ovenfor. For øvrig må industrivannforsyning bedømmes etter samme regler som anlegg til alminnelig forsyning.

Når det gjelder jordvanningsanlegg, mottok NVE tidligere 10-12 søknader i året. 5 En del av disse var det ikke nødvendig å konsesjonsbehandle etter vassdragsloven, mens enkelte måtte ha tillatelse etter både forurensningsloven og vassdragsloven. De siste årene har det kommet svært få søknader om tillatelse til å etablere jordvanningsanlegg.

Det har ikke vært vanlig å konsesjonsbehandle fiskeoppdrettsanlegg etter V §§ 104-105. Etter NVEs retningslinjer for konsesjonsbehandling fra 1993 skal imidlertid behovet for slik behandling vurderes i det enkelte tilfelle. I de senere år er noen slike saker blitt behandlet etter vassdragsloven.

Ved konsesjonsbehandlingen, eventuelt behandlingen av søknaden om ekspropropriasjonstillatelse, vurderes det hvorvidt vilkår om minstevannføring bør fastsettes. Det blir vanligvis gjort hvis det er sannsynlig at uttaket vil påvirke den alminnelige lavvannføring. Det blir i så fall vurdert om pålegget skal gjelde for andre uttak fra vassdraget.

For øvrig gis det gjerne bestemmelser om at vannuttaket må opphøre når minstevannføringen underskrides, at vannmerke må opprettes og vedlikeholdes, og at det må føres kontroll med driften av anlegget. Det tas også forbehold om revisjon av vilkårene ved endrede forhold i vassdraget. Dersom det er tale om en regulering, blir det fastsatt et manøvreringsreglement.

Som det er redegjort for i kap. 13, er forvaltningspraksis nå lagt om, slik at vannforsyningsanlegg som kan medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser, skal konsesjonsbehandles etter vassdragsloven. Utvalget har i lovutkastet lagt til grunn at konsesjonsplikten bør avgrenses utfra et tiltaks virkninger i vassdrag m.v., og ikke utfra tiltakets formål. Inngrep i vassdrag ved etablering av vannforsyningsanlegg bør derfor være konsesjonspliktige dersom de kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne eller private interesser.

20.3.3 Forholdet til vassdragsreguleringsloven

Som hovedregel faller vannforsyningsanlegg helt utenfor vassdragsreguleringsloven. Vannforsyningsanlegg til industriformål kan likevel være konsesjonspliktige etter vassdragsreguleringsloven hvis reguleringsgraden er stor nok, jfr. 20.3.2.

I forbindelse med revisjonen av vassdragsreguleringsloven i 1992 ble det fremmet et forslag om at vannforsynings- og jordvanningsanlegg skulle behandles etter vassdragsreguleringsloven. Forslaget var begrunnet med at slike anlegg hadde samme slags virkninger i forhold til allmenne interesser som kraftverksreguleringer, og at ikke formålet med inngrepene burde være avgjørende for hvordan forholdet til allmenne interesser ble behandlet. Et annet argument var at kommuner med vannverksmagasiner burde ha krav på økonomiske fordeler som konsesjonsavgifter m.v., på samme måte som kraftverkskommuner.

Hverken den interne arbeidsgruppen som utarbeidet lovforslaget eller Olje- og energidepartementet støttet forslaget (se Ot.prp. nr. 50 (1991-92) s. 12-15). Det ble vist til at vassdragsreguleringsloven er utformet med tanke på sitt begrensede virkefelt, slik at en stor del av lovens bestemmelser ikke ville passe for jordvanningsanlegg og vannverk. Forslaget ble dessuten ansett for å være lovteknisk uheldig. Det ble videre fremholdt at vannverksreguleringer normalt ville falle utenom vassdragsreguleringslovens virkeområde, fordi de ikke innebærer regulering i lovens forstand. Økonomiske ytelser til kommunene ble avvist under henvisning til at vannforsyning dekket et primærbehov, og at vannforsyningsanlegg i motsetning til kraftverk har liten økonomisk bæreevne. I forhold til konsesjonsbehandling ble det fremholdt at den ønskede skjerping av hensyn til allmenne interesser kunne foretas ved en omlegging av forvaltningspraksis vedrørende behandling etter V §§ 104-105.

Utvalget legger som nevnt til grunn at vannforsyningsanlegg omfattes av de generelle reglene for vassdrag, f.eks. utk. § 10 om minstevannføring, og skal konsesjonsbehandles etter vannressursloven dersom vilkårene for det foreligger. Dette sikrer at hensynet til allmenne interesser ivaretas i slike saker, samtidig som systemet er mer fleksibelt enn etter vassdragsreguleringsloven, og bedre kan tilpasses det forhold at inngrepene som gjøres i forbindelse med vannforsyningsanlegg kan ha svært forskjellig omfang. En konsekvens av utvalgets forslag til å klargjøre omfanget av konsesjonsplikten etter vassdragsreguleringsloven er at også vannforsyningsanlegg til industri skal behandles etter vannressursloven.

Spørsmålet om økonomiske ytelser til det offentlige i forbindelse med vassdragstiltak ble drøftet foran i kap. 9.7, hvor utvalget konkluderte med at det ikke foreslås regler om dette i vannressursloven. Det vil imidlertid være en begrenset adgang til å sette vilkår om fonds- eller tilskuddsordninger ved konsesjonsbehandling, se kap. 13.8.8.

20.4 Prioritering av vannuttak til ulike formål

20.4.1 Innledning

Utgangspunktet om at den som eier grunnen også har rett til å rå over vannet kan reise forskjellige prioriteringsspørsmål, jfr. kap. 11.7. Nedenfor drøftes først rekkevidden av grunneiernes uttaksrett, og prioriteringen mellom grunneierne ved vannuttak fra vassdrag når det ikke er nok vann til å dekke alles behov. Det redegjøres først for gjeldende rett (20.4.2 – 20.4.4). Helt til slutt drøftes de prioritetskonflikter som kan oppstå ved grunnvannsuttak.

20.4.2 Grunneierens uttaksrett

Grunneieren har i medhold av V § 14 rett til å ta ut vann fra vassdrag gjennom fast ledning til husholdning, gårdsbruk, jordvatning og teknisk bruk på eiendommen, selv om det volder skade for andre i strid med V § 8. Retten til å ta ut vann til de formålene som fremgår av V § 14 er altså prioritert foran annen utnytting av vassdraget. Grunneierne kan dermed ta ut vann fra vassdraget uten å bli erstatningsansvarlige overfor andre grunneiere (f.eks. ved tørkeskader) eller overfor andre som utnytter vannet, f.eks. vannverk og kraftverk.

Bestemmelsen om grunneierens erstatningsfrie uttaksrett var ny i vassdragsloven av 1940. Etter vassdragsloven av 1887 var bare uttak av vann til jordvanning gitt en slik prioritert stilling, jfr. V 1887 hvor det i § 7 annet ledd tredje punktum heter at ..Enhver er berettiget til uhindret af bestemmelserne i nærværende paragraf at anlegge ledninger til vanding af sin jord.... Det kunne dessuten gjøres innskrenkninger i denne retten til visse dager eller tider etter avholdt skjønn. Nytt skjønn kunne forlanges hvert femte år. I Carlsens kommentarutgave til V 1887 antas det at særregelen for jordvanning på tross av den vide formuleringen må begrenses til grunneiere i vassdraget. 6

Enhver kan hente vann fra vassdrag, riktignok på betingelse av at det ikke volder skade og uten å komme inn på fremmed grunn (V § 12). Det som særlig skiller grunneierens rett etter V § 14 fra den adgangen andre har til vannuttak, er retten til å føre vannet vekk fra vassdraget gjennom fast ledning og uten hinder av V § 8.

Fast ledning kan bety åpen eller lukket ledning, med eller uten stoppemekanismer. Det er ikke noen begrensning med hensyn til dimensjon eller antall ledninger. Begrensningen i uttaksrettens omfang ligger i at vannet skal dekke eiendommens behov innenfor de angitte formål. Grunneieren har ikke rett til å forsyne et eventuelt hotell på eiendommen eller etablere vannverk for å forsyne bakenforliggende eiendommer med hjemmel i § 14. Dersom eieren selger deler av eiendommen som omfatter vassdraget går uttaksretten etter § 14 over på den nye eieren.

Vannforsyningsretten er altså begrenset til behovet på den aktuelle eiendomsenhet. Som en eiendomsenhet regnes bare den matrikulerte eiendom som omfatter vassdraget, og eventuell tilgrensende eiendom som har vært brukt under ett med den fra før vassdragslovens ikrafttreden.

Bakenforliggende grunneiere har ikke vannforsyningsrett etter V § 14. Fellestiltak, typisk jordvanningsanlegg, kan ikke utøve rett etter § 14 når det deltar andre enn de som er grunneiere i vassdraget. Unntak kan tenkes for anlegg som besto før 1940, jfr. V § 16. I praksis blir fellesanlegg til fordel for bakenforliggende eiendommer vanligvis etablert ved avtale med grunneieren på uttaksstedet.

Det fremgår ikke av loven hvorvidt grunneierens uttaksrett etter V § 14 kan utøves av festere eller brukere av eiendommen. En fester eller innehaver av total bruksrett vil nok ha samme rett som en grunneier (i motsetning til en servitutthaver) – jfr. Rt. 1960 s. 810, som gjaldt feste på statens grunn i Finnmark.

Dersom grunneierne ønsker å ta ut vann utover de prioriterte formålene i V § 14, blir V § 8 avgjørende for i hvilken utstrekning det kan skje. De andre eierne eller brukerne kan etter denne regelen motsette seg vannuttak som volder skade eller fare for deres eiendom eller rettigheter.

Andre enn grunneierne i vassdraget er henvist til å ekspropriere rett til vannuttak etter V §§ 17, 19 nr.1 eller § 21. Reglene om erstatning i denne forbindelse ble drøftet i kap. 17.6.

Hva enten man er grunneier i vassdraget eller ikke, kan et vannuttak forutsette konsesjon etter V §§ 104-105. Dette ble gjort klart gjennom en endring av V § 14 i 1992.

20.4.3 Nærmere om uttaksrettens omfang

Grunneierens erstatningsfrie rett til vannuttak etter V § 14 omfatter som tidligere nevnt fire formål – husholdning, gårdsbruk, jordvanning og annen teknisk bruk på eiendommen.

Vann til husholdning omfatter selvsagt drikkevann, som imidlertid utgjør en liten del av husholdningsforbruket, jfr. figur 20.2 i kap. 20.2.2. Det meste av husholdningsvannforbruket gjelder vask og renhold, toaletter m.v.

Alternativet gårdsbruk må i første rekke omfatte bruk av vann i forbindelse med husdyrhold, mens jordvanning må omfatte all slags vanning på eiendommen, både åker, eng, drivhus og hager.

Formålet teknisk bruk på eiendommen har i praksis vist seg vanskelig som avgrensningskriterium i forhold til nyere næringsvirksomhet. Opprinnelig har nok bestemmelsen tatt sikte på teknisk bruk i tilknytning til jordbruksvirksomheten, så som drift av sager, kverner m.v.

Det er tvilsomt i hvilken utstrekning uttaksretten etter V § 14 omfatter vann til andre virksomheter som drives i tilknytning til gårdsdriften. I Rt. 1967 s. 616 fikk grunneieren ikke medhold i at vannuttak til campingplass kunne skje med hjemmel i V § 14 (dissens 3-2). Førstvoterende la til grunn at en utvidelse av V § 14 til å omfatte dette formålet burde overlates lovgiveren. Mindretallet fortolket begrepet teknisk bruk videre, og antok det kunne omfatte vann til verksteder og bedrifter av enhver art som naturlig kan finne sin plass på landet i forbindelse med eller uavhengig av gårdsbruket (side 621). Bensinstasjon ble nevnt som eksempel på slik virksomhet.

En avgjørelse i Rt. 1970 s. 1203 synes å bygge på en enda snevrere forståelse av V § 14. Avgjørelsen bygget riktignok på at V § 8 ikke var krenket i saken. I lagmannsrettens avgjørelse, som Høyesterett enstemmig sluttet seg til, ble det uttalt at bestemmelsen måtte sjåast på den bakgrunn at det bare er til livsviktige føremål grunneigaren har denne retten, og at det ville kunne skapa store vanskar for grunneigarens livsopphald og næring om han ikkje hadde ein slik rett.

Hvorvidt det i medhold av § 14 kan tas ut vann til fiskeoppdrettsanlegg er omdiskutert. 7

20.4.4 Prioritering når det ikke er nok vann til alle

For de tilfellene hvor vassdraget ikke har nok vann til at samtlige grunneiere får dekket sine behov i henhold til V § 14, inneholder V § 15 nr.1 en prioriteringsregel. Prioriteringen tar utgangspunkt i bruksformålene i V § 14 – husholdningsformål har høyeste prioritet, så vann til gårdsbruk. Jordvanningsformål og vann til teknisk bruk er likestilt, og har prioritet etter husholdning og gårdsbruk. Grunneierne har krav på like mye vann i forhold til behovet innenfor hvert av formålene.

Bestemmelser for å gjennomføre prioriteringen i V § 15 nr. 1 kan i medhold av nr. 2 (jfr. V § 130 nr. 3) fastsettes ved lensmannsskjønn. Når det er for lite vann, slik at prioriteringsregelen i V § 15 kommer til anvendelse, vil vassdraget, i alle fall i perioder, være tomt. Minstevannføringen har etter gjeldende rett ikke noe vern i forhold til uttaksreglene. Vannuttak som innebærer skade eller ulempe for allmenne interesser kan imidlertid bli konsesjonspliktige etter V §§ 104-105. Dersom det i en eventuell tillatelse stilles krav om minstevannføring, må V §§ 14 og 15 omfatte bare det tillatte vannuttaket.

20.4.5 Bør grunneieren ha en særrett til å ta ut vann?

Eierrådigheten gir strandeierne ved et vassdrag en særskilt rett til vannuttak som eierne av de bakenforliggende eiendommer ikke har. Hensynet til bakenforliggende eiendommer gjør seg imidlertid bare gjeldende ved noe større vassdrag (elver). Omfanget av strandeierens rett vil videre ha betydning for hvor store skader og ulemper grunneiere nedstrøms uttaket kan bli påført. Ønsker man å ivareta disse kryssende hensyn, kan det være aktuelt å begrense den rett strandeieren har etter V § 14, eller gjøre den avhengig av konsesjon med en vurdering i det enkelte tilfelle.

Strandeierens særrett etter V § 14 gjelder vannforsyning til bestemte formål. Utviklingen siden 1940 har påvirket bruken av vann til flere av disse formålene. Drikkevann utgjør bare en liten del av vannforbruk til husholdningsformål, som er økt betraktelig med vannkrevende installasjoner i husholdningene. Husdyrholdet er blitt mer konsentrert, slik at den reelle betydning av retten til å ta ut vann til gårdsbruk varierer mer enn før. Omfanget av jordvanning er økt sterkt, og det er etablert mange fellesanlegg der bakenforliggende eiendommer deltar. Omfattende uttak til jordvanning kan redusere vannføringen og dermed grunnvannstanden lenger nede langs vassdraget, og øke behovet for jordvanning nedstrøms. Formålet teknisk bruk på eiendommen har i praksis vist seg uklart i forhold til den tekniske og næringsmessige utvikling.

Utvalget ser derfor behov for å vurdere strandeierens uttaksrett på ny. Denne vurderingen må skje på bakgrunn av de alminnelige regler som lovutkastet for øvrig inneholder.

Strandeierens uttaksrett bør for det første være begrenset av de alminnelige krav til minstevannføring i vassdraget, jfr. utk. § 10 og kap. 10.3. Det bør videre kreves at strandeieren ikke sløser med vannuttak når det kan gå ut over andre interesser knyttet til vassdraget. Dette bør komme frem gjennom forvalteransvaret og aktsomhetsplikten etter utk. § 5, som også vil avløse den spesifikke regel i V § 14 nr. 1 tredje punktum om tilbakeføring av overflødig vann til vassdraget.

Konsesjonsplikten for vassdragstiltak, jfr. utk. § 8, kan brukes til å motvirke skadevirkninger av strandeierens vannuttak. På den annen side er det behov for å klargjøre at strandeieren kan foreta visse vannuttak uten noen konsesjonsbehandling.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at strandeieren uten konsesjon kan ta ut vann til husholdning og husdyr på eiendommen, forutsatt at reglene i utk. §§ 5 og 10 blir overholdt. Dette er i tråd med løsningen i den svenske vattenlagen (4:1a VL). Eventuelle skadevirkninger ved slike uttak vil nesten alltid ligge innenfor den tålegrensen som følger av utk. § 54 første ledd, slik at det – som etter gjeldende rett – ikke vil oppstå noen erstatningsplikt overfor grunneiere nedstrøms.

Uttak til jordvanning og annen bruk kan komme opp i større mengder, og det kan bl.a. være nødvendig å sikre fellesløsninger som også kan tilgodese bakenforliggende eiendommer. Utvalget mener dette kan løses ved å konsesjonsbehandle uttak som – sett i forhold til vannføringen og andre uttak – kan komme i konflikt med allmenne eller private interesser (skade vassdragets naturlige funksjon eller annen aktuell utnytting). I lovutkastet vil det følge av den alminnelige regel om konsesjonsplikt i § 8 at slike uttak er konsesjonspliktige, og av den alminnelige regel om grunneierens rådighet i utk. § 12 at strandeieren kan ta ut vann, om nødvendig med konsesjon. Vassdragsmyndigheten vil etter utk. § 16 dessuten ha hjemmel til å fastsette i forskrift at det ikke trengs konsesjon til uttak til jordvanning eller andre formål når uttaket er under en viss størrelse – absolutt eller sett i forhold til den naturlige vannføring eller andre parametre.

Bakenforliggende eiendommer kan etter lovutkastet ta ut vann i henhold til avtale med vedkommende strandeier, innenfor de rammer som utk. §§ 5 og 10 setter. Hvis uttaket skjer uten grøfting eller bruk av fast ledning eller motorkraft, kan det skje uten videre i kraft av allmennhetens rådighet etter utk. § 14. Konsesjon er nødvendig etter den vanlige regelen i utk. § 8. Unntaksvis kan det derfor hende at den bakenforliggende eiendom trenger konsesjon til vannuttak til husholdning eller husdyr, siden vedkommende ikke kan påberope seg strandeierens rett etter utk. § 13. Hvis strandeieren ikke vil inngå en slik avtale, vil en konsesjon til fordel for den bakenforliggende eiendom ha ekspropriasjonsvirkning etter flertallets utkast til § 25 første ledd, og etter mindretallets forslag kan det søkes om ekspropriasjonstillatelse etter oreignl. § 2 nr. 47 samtidig med konsesjon.

20.4.6 Prioriteringsregler når det er for lite vann til alle strandeiere på grunn av redusert tilførsel

Knapphetssituasjoner som skyldes naturlige årsaker (tørke eller kulde), 8 reiser flere spørsmål.

Ett spørsmål gjelder adgangen til å få økt tilførselen ved å pålegge endringer i eksisterende reguleringer i vassdraget. I flere land finnes det spesielle regler for prioritering av brukerinteresser i tørkesituasjoner. Den svenske vattenlagen har i 2:9 en slik regel for alvorlig vannmangel ved tørke eller uvanlig strenge vintrer. I slike ekstraordinære situasjoner kan enhver – uten hinder av konsesjoner eller eierrådighet – bli pålagt å avstå, mot en rimelig erstatning for skaden, vann som er uomgjengelig nødvendig for alminnelig vannforsyning eller noe annet allment behov. Det siste kan etter forarbeidene omfatte jordvanning eller bevaring av grunnvannsnivået for å unngå setningsskader, men ikke hensynet til energiproduksjon. 9

Utvalget mener en eventuell prioriteringsregel for tørke og andre ekstraordinære situasjoner er mest aktuell med tanke på drikkevann og husholdningsvann, særlig til allmenn forsyning. Spørsmålet kan melde seg i forhold til både bestemmelsen om minstevannføring, eierrådigheten og tildelte konsesjoner. I noen grad kan slike behov bli ivaretatt gjennom reglene i utk. § 27 og § 45 og gjennom nødrettssynspunkter. Erfaringene med vassdragsloven har ikke avdekket noe behov for en uttrykkelig regel, og utvalget er etter dette blitt stående ved ikke å foreslå noen egen regel i lovutkastet.

Et annet spørsmål gjelder forholdet til allmenne interesser som kan bli sterkere berørt av vannuttak når vanntilførselen er unormalt liten. Dette kommer vi tilbake til avslutningsvis i dette avsnittet.

Et tredje spørsmål er hvilke prioriteringsregler som bør gjelde for grunneiernes uttak. Det er i slike situasjoner lite rimelig at de som ligger øverst i vassdraget skal kunne ta ut vann til sine behov på bekostning av grunneierne nedenfor. Utvalget ønsker derfor en videreføring av behovsprioritetsregler i utkastet til ny lov, og tar i denne forbindelse utgangspunkt i de formålene som er prioritert i gjeldende lov. Drikkevann og vann til husholdningsbruk kommer her i en særstilling fordi det langt på vei dreier seg om primærbehov. Vann som benyttes i forbindelse med husdyrhold står også i en særstilling, selv om husdyrdrift i en viss utstrekning har fått et mer industrielt preg.

Som ordningen er etter gjeldende rett, bør bakenforliggende eiendommer stå tilbake for strandeiernes aktsomme uttak til prioriterte formål når det er en knapphetssituasjon. Når det gjelder forholdet mellom en bakenforliggende eiendom og en strandeiers uprioriterte uttak, får det skje en forholdsmessig avkorting hos begge i tråd med servituttl. § 2 annet ledd, om ikke vassdragsmyndigheten fastsetter noe annet (jfr. nedenfor).

Innenfor hvert av de prioriterte formålene må retten til uttak fordeles mellom de berettigede. Det kan tenkes forskjellige prinsipper for fordelingen, f.eks at:

• de berettigede har rett til den samme vannmengde

• uttaksretten skal stå i forhold til eiendommenes størrelse

• det skjer en forholdsmessig avkortning utfra eiendommenes behov.

V § 14 må forstås slik at det skal foretas en forholdsmessig avkortning ut fra behovet, og utvalget anser dette som det mest konsekvente når en først gjennomfører en behovsprioritering.

Utvalget har delt seg i spørsmålet om andre formål enn husholdningsbruk og husdyrhold bør gis en særskilt prioritet.

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Berg, Høisveen, Lund, Samuelsen, Simonsen, Terjesen og Traagstad – viser til at jordvanning og teknisk bruk er likestilt i gjeldende V § 15. Slik flertallet ser det, bør ikke uttak av vann til jordvanning stå i noen særstilling i forhold til vannuttak til annen næringsvirksomhet.

Et mindretall – medlemmene Ødegaard, Aalstad og Aasen – viser til at retten til jordvanning er av grunnleggende betydning for lønn­somheten for mange jordbrukseiendommer. Vanningsretten har dermed stor betydning for muligheten for bosetting og virksomhet i distriktene. I V § 15 har jordvanning en prioritert stilling foran annen utnytting av vassdraget. Etter disse medlemmers mening er det grunn til å holde fast på denne ordningen.

Når strandeier gis en slik prioritert stilling innebærer dette at tilgangen til vanningsvann for bakenforliggende eiendommer kan bli redusert. Etter mindretallets syn gir det likevel en større sikkerhet for lønnsomhet i jordbruket totalt sett at strandeieren også i en tørkesituasjon får dekket sitt vanningsbehov, enn at alle eiendommene som kunne tatt vann fra vassdraget får for lite. Mindretallet viser i denne sammenheng til de støtteordninger som finnes for å dekke opp avlingsskade.

Utvalget ser at det i knapphetssituasjoner kan være behov for mer konkrete bestemmelser. Etter V § 15 nr. 2, jfr. § 130 nr. 3, kan dette fastsettes ved lensmannsskjønn. Utvalget foreslår at denne myndigheten i stedet blir lagt til vassdragsmyndigheten, som etter begjæring eller av eget tiltak kan fastsette slike bestemmelser. Prioriteringsrekkefølgen kan ikke fravikes i et slikt vedtak, men det kan fastsettes konkrete bestemmelser om fordelingen innenfor de enkelte formål og om begrensninger for å motvirke unødig forbruk. Dersom det er nok vann til å dekke behovene innenfor de prioriterte formålene, mens knapphetssituasjonen er knyttet til uprioriterte formål, foreslår utvalget at vassdragsmyndigheten skal kunne treffe vedtak om fordelingen mellom disse, også i forhold til bakenforliggende eiendommer. I disse tilfellene vil altså fordelingen helt ut bero på et saklig skjønn fra forvaltningens side.

I knapphetssituasjoner kan som nevnt allmenne interesser lide skade ved vannuttak som normalt ikke har skadevirkninger. Det kan f.eks. gjelde gyteplasser som blir tørrlagt eller bademuligheter som blir redusert. Utvalget viser til at reglene i utk. §§ 5 og 10 vil gi et visst minste vern for slike interesser. Noe krav om konsesjonsbehandling bør det i slike tilfelle ikke bli tale om, men vi foreslår i stedet at vassdragsmyndigheten kan bruke hjemmelen i utk. § 13 også til å ivareta allmenne interesser, både de som er nevnt i utk. § 14 og andre.

20.4.7 Prioriteringsregler ved økt uttak av vann

Prioriteringsspørsmål kan også oppstå når vannuttaket øker, og det ikke lenger er tilstrekkelig vann til å dekke alle formål. Slike situasjoner kan for det første oppstå når det skal gjennomføres vannuttak til nye formål, og for det andre dersom det tas ut større vannmengder til eksisterende formål (f.eks. ved installasjon av dusjer, vannklosett m.v. eller økning i besetningen).

En kan tenke seg flere løsninger for slike situasjoner, f.eks. at:

• de høyereliggende eiendommer får dekket sine behov først

• tidsprioriteten er avgjørende, slik at uttakene får prioritet etter etableringstidspunktet

• loven gir detaljerte regler om prioritering av formål

• prioriteringsspørsmålene overlates vassdragsmyndigheten gjennom konsesjonssystemet.

Utvalget mener som nevnt tidligere, at det ikke er rimelig å la grunneierne høyere oppe i vassdraget få utnytte sin faktiske posisjon til å ta ut vann fra vassdraget på bekostning av grunneiere nedstrøms. En ren tidsprioritetsregel er heller ikke rimelig. Detaljerte lovregler om prioritering mellom formål kan vanskelig gjøres fullstendig, og vil lett bli foreldet. Utvalget mener derfor at en konsesjonsordning med adgang til å sette vilkår f.eks. om tidsbegrensning, vil gi best muligheter for å ivareta vannforsyningsinteressene på en fleksibel måte, og gjøre det enklere å ta hensyn til endrede forhold og behov.

Forholdet til konsesjonsreglene stiller seg noe forskjellig i de to typetilfellene som ble nevnt innledningsvis.

For vannuttak til nye tiltak og formål foreslår vi som hovedregel at konsesjonsplikten skal gjelde på vanlig måte. Dette betyr at dersom det nye uttaket må påregnes å føre til en knapphetssituasjon til skade for allmenne eller private interesser, må det søkes om konsesjon. Vi foreslår likevel at det ikke skal gjelde konsesjonsplikt for nye uttak til husholdning eller til husdyrhold som er vanlig etter eiendommens størrelse og beliggenhet (utk. § 13 første ledd). Det nye uttaket må imidlertid respektere kravet om minstevannføring i utk. § 10 og ta et rimelig hensyn til andre interesser i samsvar med aktsomhetsplikten og forvalteransvaret i utk. § 5. Viser det seg så at uttaket medfører en knapphetssituasjon, vil de vanlige prioritetsreglene i utk. § 13 annet ledd – medregnet vassdragsmyndighetens kompetanse til å treffe nærmere vedtak – få anvendelse.

Når vannuttaket til eksisterende vannforsyning øker, uten at det dreier seg om nye forhold, kan forholdet til konsesjonsplikten stille seg noe forskjellig utfra uttakets omfang. Er det snakk om større økning i uttaket, kan nok dette, avhengig av forholdene i vassdraget, ha slike konsekvenser at det i seg selv utløser konsesjonsplikt. For øvrig bør knapphetsproblemer ved utvidete uttak til samme formål løses ved at vassdragsmyndigheten bruker sin kompetanse etter utk. § 13 annet ledd annet punktum, på samme måte som når knappheten skyldes redusert tilsig.

Et særlig spørsmål gjelder forholdet mellom grunneiernes (strandeiernes) uttaksrett og konsesjoner til å råde over vannet. Spørsmålet kan melde seg i forhold til kraftutbygging, vannverk, vannuttak til oppdrettsanlegg m.v. Etter gjeldende rett må det trolig antas at grunneierens rett etter V § 14 ikke blir innskrenket av de konsesjoner andre får i vassdraget, hvis da ikke retten etter V § 14 blir ekspropriert. Utvalget mener at den prioriterte rett som grunneierne har etter utk. § 13 annet ledd, også bør gjelde i forhold til konsesjonshavere i vassdraget. Dette bør komme til uttrykk i loven, jfr. utk. § 25 annet ledd. Innholdet av regelen blir imidlertid forskjellig for flertallet og mindretallet i utvalget, alt etter hvilke formål grunneieren har en prioritert uttaksrett til. I begge tilfelle betyr regelen at en grunneier oppstrøms uhindret av konsesjonen kan ta ut vann til de prioriterte formål, og en grunneier nedstrøms har krav på at konsesjonshaveren avgir det vann som er nødvendig for grunneierens prioriterte formål. Forutsetningen er hele tiden at kravet til minstevannføring etter utk. § 10 (eventuelt nærmere konsesjonsvilkår) blir respektert. Bare hvis det er fastsatt i konsesjonen at grunneierens rett skal vike, kan konsesjonshaveren råde over grunneierens andel. Men i slike tilfelle har grunneieren krav på erstatning for skade og ulempe fra konsesjonshaveren.

20.4.8 Prioritetsregler ved uttak av grunnvann

Når det gjelder uttak av grunnvann, innebærer bestemmelsen i V § 11 et sterkt vern av eksisterende vannforsyning. Regelen gjelder brønner, oppkommer og vannforsyningsdammer, som er vernet mot ethvert inngrep uavhengig av om det er vesentlig eller ikke. Etter rettspraksis omfatter regelen også grunnvannsbrønner.

Stordrange foreslo i sitt utkast til nye rettsregler om grunnvann å oppheve V § 11 under henvisning til at en slik streng tidsprioritetsregel ga urimelige resultater i praksis. Han foreslo i stedet at bestemmelsene om behovsprioritering i V §§ 14-15 ble gjort gjeldende også for grunnvannsuttak. 10

Sivillovbokutvalet anser det tvilsomt at V §§ 14-16 om behovsprioritering med hensyn til vannuttak kan anvendes analogisk på grunnvann, men anbefaler at en samarbeidsplikt om utnytting av grunnvann blir vurdert (NOU 1988:16 s. 59 sp. 2).

Utvalget slutter seg til kritikken av den sterke prioriteringen av første vannrettshaver i gjeldende rett. En streng tidsprioritetsregel kan lett gi urimelige resultater, og de forhold som tilsier behovsprioritetsregler for vannuttak fra vassdrag gjelder tilsvarende for grunnvann. Regelen i utk. § 13 annet ledd foreslås derfor gitt tilsvarende anvendelse på grunnvannsuttak, jfr. utk. § 49.

20.5 Kvalitetssikring av drikkevann

20.5.1 Sikring av drikkevannskilder

Ved eksisterende eller planlagte vannforsyningsanlegg må det vanligvis iverksettes tiltak og pålegges restriksjoner for å sikre drikkevannskildene. Dette gjelder uansett om anlegget baserer seg på vann fra overflatevannkilder eller på grunnvann. For grunnvannsanlegg vil det normalt være behov for å pålegge restriksjoner for et mye mindre område enn for anlegg basert på overflatevann.

Når det gjelder overflatevannkilder, må det skilles mellom restriksjoner i vassdraget og på fast grunn i nedbørfeltet. Restriksjoner i vassdraget vil gjerne være enklere å gjennomføre enn restriksjoner i nedbørfeltet.

Et annet aspekt ved sikringen av drikkevannskilder, er å sørge for at det også i fremtiden finnes tilstrekkelige og gode drikkevanns­kilder.

En rekke beskyttelsestiltak kan være aktuelle for å sikre overflatevannforekomster. I veilederen Drikkevann – Beskyttelse av overflatevannkilder (Statens Institutt for Folkehelse, april 1987) nevnes blant annet:

• absolutt eller delvis forbud mot bebyggelse og innretninger, eventuelt sanering av eksisterende bebyggelse – spesielt institusjoner, hoteller, hytter m.v. er lite ønskelige å ha i nedbørfeltet

• forbud mot avløp i form av kloakk, spillvann m.v.

• forbud og restriksjoner vedrørende deponering, oppsamling og renovering av avfall

• forbud mot visse typer industriaktiviteter i nedbørfeltet, typisk kjemiske bedrifter

• forbud mot lagring av kjemiske forbindelser

• restriksjoner på landbruket med hensyn til gjødsling, sprøyting, utslipp m.v.

• forbud mot fiskeoppdrettsanlegg

• forbud eller restriksjoner på trafikk, typisk for å forhindre forurensning fra olje og bensin

• restriksjoner på rekreasjonsaktiviteter som bading, fiske, båttrafikk og teltslaging.

20.5.2 Hjemmel for sikringstiltak

Sikring av drikkevannskilder kan skje på flere måter.

Kvalitetskravene kan være krav til vannleverandøren (typisk vannverket). Det kan stilles krav til råvannleveransen eller krav til rensing og behandling av vannet.

Med hjemmel i kommunehelseloven 19. november 1982 nr. 66 og næringsmiddelloven 19. mai 1933 nr. 3 er det som før nevnt gitt særlige forskrifter om drikkevann m.m. og vannforsyningsanlegg (kgl.res. 28. september 1951). 11

Drikkevannsforskriftene inneholder en rekke krav til vannkvaliteten, som at drikkevann skal være hygienisk betryggende, jfr. § 1, og klart, uten fremtredende lukt, smak eller farge, jfr. § 2.

Kvalitetskontrollen med drikkevann er i stor utstrekning basert på kontroll med vannleverandørene, særlig vannverk. Etter drikkevannsforskriftene § 5 skal anlegg som leverer vann til mer enn 20 husstander eller 100 personer godkjennes av helserådet. 12 Det samme gjelder vannforsyning til institusjoner, hoteller eller andre bedrifter som selger næringsmidler. Vannverk som forsyner mer enn 1000 mennesker må være godkjent av Statens Institutt for Folkehelse i tillegg. 13 Vilkår om rensing og kontroll kan fastsettes med hjemmel i drikkevannsforskr. § 8.

Lov 1. desember 1955 nr. 2 om helsemessig beredskap og sivilforsvarsloven 17. juli 1953 nr. 9 inneholder krav til sikringstiltak med sikte på mer spesielle situasjoner.

En annen måte å sikre drikkevannskildene på, er å stille krav med hensyn til aktiviteter i vassdrag, drikkevannsmagasin og nedbørfelt, se 20.5.4 om rådighetsinnskrenkninger for å sikre vannforsyningskilder.

Plan- og bygningsloven er etter hvert kommet mer i fokus når det gjelder drikkevannsforsyning. Det er åpenbart at en god arealplanlegging kan bidra til å sikre vannforsyningen. Planlegging kan komme inn på to måter, ved at potensielle drikkevannskilder sikres mot å bli tatt i bruk til andre formål, og for å hindre at arealbruken i nedbørfeltet medfører avrenning til drikkevannskilder. Kommunene, som har hovedansvaret for den alminnelige vannforsyningen, skal ivareta disse hensynene innenfor den ordinære planleggingen. Vannforsyning er også et aktuelt område for samarbeid mellom kommuner eller fylker, jfr. pbl. §§ 19-1 femte ledd, 19-2 og 20-3.

Tiltak som kan skade drikkevannsforekomster er for en stor del underkastet særskilt konsesjonslovgivning, f.eks. forurensningsloven og fiskeoppdrettsloven. Ved konsesjonsbehandling etter slike lover kan det legges avgjørende vekt på hensynet til drikkevannsfore­komstene. Hvis et oppdrettsanlegg kan skade en aktuell drikkevannsforekomst, vil dette innebære en klart uheldig plassering av anlegget som etter oppdrettsl. § 5 første ledd nr. 3 gjør at tillatelse skal nektes. Men fordi konsesjonslovgivningen ikke er utformet med uttrykkelig sikte på drikkevannsforsyning, kan det være en risiko for at slike hensyn blir oversett under konsesjonsbehandlingen.

En tredje måte å sikre vannkvaliteten på er å gjøre god vannforsyning til en forutsetning for visse tiltak. Dette er gjort i pbl. § 65 første ledd. Bygninger må etter bestemmelsen ikke oppføres eller tas i bruk til boligformål, med mindre det er sørget for tilfredsstillende forsyning av drikkevann.

20.5.3 Generelle aktsomhetskrav for å sikre vannforsyningen

Den svenske vattenlagen inneholder i 19:1 en særskilt aktsomhetsregel i forhold til vannforekomster som utnyttes, eller kan tenkes å bli utnyttet, til vannforsyning eller jordvanning. De som driver virksomhet eller utfører tiltak i vann eller på land som kan skade vanntilgangen, må treffe tiltak, tåle begrensninger i virksomheten og iaktta de forsiktighetsregler som det er rimelig å kreve for å forebygge eller avhjelpe skader på slike vannforekomster. Regelen er generell og favner langt videre enn konsesjonsplikten etter vattenlagen. Som eksempel på tiltak som omfattes av regelen nevner forarbeidene graving, sprengning, etablering av lager for og spredning av gjødsel og plantevernmiddel. Bestemmelsen er oppfylt om man etterlever fastsatte konsesjonsvilkår, men forøvrig kan länsmyndighetene gi pålegg om hvordan bestemmelsen skal etterleves. Det skal ikke ytes erstatning for slike pålegg. Utvalget har ikke funnet det nødvendig å foreslå en tilsvarende regel for nedbørfeltet, men vil peke på at hensynet til vannforsyningen kan spille inn når det gjelder aktsomhetsplikten for tiltak i vassdrag etter utk. § 5 første ledd.

20.5.4 Rådighetsinnskrenkninger for å sikre vannforsyningskilder

Det er aktuelt å fastsette rådighetsinnskrenkninger både for å sikre eksisterende vannforsyningskilder og for å sikre fremtidig vannforsyning. Restriksjonene kan gjelde både vassdraget og nedbørfeltet. Normalt vil det være mindre behov for restriksjoner i forhold til grunnvannskilder enn i forhold til vannforsyning basert på overflatevann. Det er i dag forskjellige rettslige grunnlag for slike restriksjoner:

1. Helsemyndighetene kan nedlegge forbud mot visse aktiviteter når det gjelder drikkevannskilder og deres nedbørfelt med hjemmel i forskr. 28. september 1951 om drikkevann m.v. og vannforsyning § 3. Drikkevannsforskriftene er gitt i medhold av sunnhetsloven av 1860 (nå kommunehelseloven av 1982 kap. 4a) og næringsmiddelloven av 1933. De er for tiden under revisjon bl.a. med sikte på en tilpasning til plan- og bygningsloven. Forbud etter drikkevannsforskriftene er i praksis ansett for å ha direkte rettsvirkning i forhold til allmennheten, men overfor grunneieren blir de gjennomført ved ekspropropriasjon etter V § 18. Denne fremgangsmåten kan være valgt dels fordi man tidligere kan ha ansett den som rettslig nødvendig, dels fordi helsemyndighetene antar at erstatningsbetaling vil bidra til at grunneieren respekterer restriksjonene.

2. Forurl. § 9 nr. 1-3 gir forurensningsmyndigheten hjemmel for å fastsette forskrifter om restriksjoner på aktiviteter i nedbørfeltet for en vannforsyningskilde. Så vidt vi vet har denne hjemmelen ikke vært brukt i praksis for dette formålet.

3. Også plan- og bygningsloven gir hjemmel for å pålegge restriksjoner i nedbørfeltet for en vannforsyningskilde. I kommuneplanens arealdel kan nedbørfelt rundt vannkilder båndlegges midlertidig med hjemmel i pbl. § 20-4 nr. 4. Bygge- og anleggstiltak i strid med verneformålet kan da ikke iverksettes, og heller ikke andre tiltak som kan vanskeliggjøre gjennomføringen av planen, jfr. pbl. § 20-6. Et slikt vern gjelder for fire år med adgang til forlengelse i to år. For selve vassdraget kan det dessuten følge varige rådighetsinnskrenkninger hvis det utlegges til vannforsyningsformål i medhold av pbl. § 20-4 nr. 5.

Hvis det skal skje en varig båndlegging i nedbørfeltet av hensyn til vannforsyningen, må det skje ved reguleringsplan etter pbl. § 25 nr. 6 der området utlegges til spesialområde (vannforsyningskilder med nedslagsfelt m.m.). Det er da ikke adgang til å sette i verk tiltak som kan vanskeliggjøre planen, jfr. pbl. § 31 nr. 1. Planen vil imidlertid bare være et forbud mot bruksendringer. Skal igangværende bruk begrenses eller stanses, må planen gjennomføres ved ekspropriasjon etter pbl. § 35.

1. Etter V § 18 første ledd kan det pålegges varige begrensninger i rådigheten ved ekspropriasjon. Midlertidige rådighetsinnskrenkninger med tanke på å beskytte planlagt vannforsyning kan pålegges for inntil ti år etter V § 18 annet ledd, med adgang til forlengelse. Vedtak etter disse bestemmelser treffes av Miljøverndepartementet, som har delegert myndigheten til fylkesmannen.

20.5.5 Erstatning for restriksjoner

Mens det ved ekspropriasjon skal ytes full erstatning, er utgangspunktet omvendt etter de alminnelige regler om rådighetsinnskrenkninger, selv om det går en grense for hvor langt rådighetsinnskrenkninger kan gå uten å få erstatningsmessige konsekvenser. I forhold til restriksjoner på vannforsyningskilder er det etter gjeldende rett hjemmel for å følge begge fremgangsmåter.

Midlertidige båndleggelser kan vanligvis pålegges uten erstatning. Når det gjelder mer permanente restriksjoner på grunnutnytting, varierer erstatningsreglene med hjemmelsgrunnlaget.

Rådighetsinnskrenkninger i medhold av drikkevannsforskriftene § 3 og forskrifter gitt i medhold av forurl. § 9, kan som utgangspunkt pålegges erstatningsfritt. Det samme gjelder restriksjoner som er fastsatt i medhold av plan. Dersom kommuneplaner eller reguleringsplaner fastsatt i medhold av plan- og bygningsloven innebærer rådighetsinnskrenkninger, er utgangspunktet at det ikke skal betales erstatning. Pbl. § 32 hjemler erstatningskrav dersom eiendommen som følge av planen av særlige grunner blir ødelagt som byggetomt eller landbrukseiendom, og heller ikke kan utnyttes regningssvarende på annen måte.

Rådighetsinnskrenkninger i medhold av V § 18 første ledd skal erstattes etter ordinære ekspropriasjonsregler. Dette ble fastslått av Høyesterett i Rt. 1986 s. 430, særlig under henvisning til forarbeider og en langvarig skjønns­praksis. Midlertidige rådighetsinnskrenkninger etter V § 18 annet ledd kan komme i en annen stilling.

I dansk rett har miljøbeskyttelsesloven regler om at rådighetsinnskrenkninger for å sikre drikkevannskilder mot forurensning kan gjennomføres erstatningsfritt når det gjelder grunnvannsforekomster. Gjelder det overflatevannkilder, må det betales erstatning for tap som skyldes at lovlig bestående virksomhet blir hindret, jfr. kap. 6.4.3.

20.5.6 Utvalgets vurderinger

I St.meld. nr. 55 (1984-85) om vannforsyningen ble det påpekt et behov for å gjennomgå lovbestemmelsene om vannforsyning, og blant annet revidere bestemmelsene i vassdragsloven og drikkevannsforskriftene (side 32).

Planlovutvalgets flertall foreslo i NOU 1987:21 om samordning av lover om arealdisponering at bestemmelsen i V § 18 ble opphevet. Forslaget ble ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 51 (1987-88) under henvisning til den da planlagte revisjon av reglene om vannforsyning.

Arbeidet med revisjon av reglene om vannforsyning er stilt i bero. Dette gjør det aktuelt å ta opp igjen Planlovutvalgets forslag om å oppheve regelen i V § 18.

Restriksjoner til sikring av drikkevannskilder kan som nevnt foran gis i forskrifter etter forurensningsloven § 9 eller drikkevannsforskriftene § 3. Det er også nærliggende å benytte planreglene i pbl. § 20-4 første ledd nr. 4 og 5 og 25 nr. 6 for å sikre drikkevannskilder. Planlovutvalget foreslo derfor at bestemmelsene ble samordnet ved at V § 18 ble opphevet. I stedet ble det foreslått visse tilføyelser i pbl. §§ 20-4 annet ledd, 20-6 annet ledd og 25 nr. 6. 14 Den sist nevnte endringen ble gjennomført i 1989.

En lovendring i tråd med dette vil forenkle hjemmelsgrunnlaget for rådighetsinnskrenkninger og bidra til at valget av vannforsyningskilder blir vurdert i et bredt perspektiv. Løsningen vil også innebære at reglene om rådighetsinnskrenkninger vil gjelde i stedet for reglene om erstatning ved ekspropriasjon, og enkelte grunneiere vil da kunne få mindre erstatning enn de ellers ville fått ved båndlegging til vannforsyningsformål. Her må det imidlertid merkes at planene i seg selv ikke vil gripe inn i pågående bruk av arealene. Skal det skje, må det foretas ekspropriasjon etter pbl. § 35, som vil gi rett til erstatning etter vederlagslovens regler for eksisterende bruk som blir forbudt (jfr. vederlagsl. § 5 tredje ledd).

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Berg, Høisveen, Lund, Samuelsen, Simonsen, Terjesen og Traagstad – går inn for å ta opp igjen Planlovutvalgets forslag om en samordning av V § 18 med plan-og bygningslovens regler, og foreslår derfor at en bestemmelse som V § 18 sløyfes i den nye vannressursloven. Flertallet viser i stedet til forslaget om en generell hjemmel for utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel om bruk av vassdrag, og tar opp igjen Planlovutvalgets forslag til endringer i pol. § 20-4 annet ledd (bokstav f i forslaget) for å sikre vannforsyning. 15

Et mindretall – Ødegaard, Aalstad og Aasen – viser særlig til behovet for å sikre at grunneierne respekterer de restriksjoner som er pålagt av hensyn til vannforsyningen. Mindretallet foreslår derfor at restriksjonene blir fastsatt ved ekspropriasjon som etter V § 18 i dag. Bestemmelsen i oreignl. § 2 nr. 47 kan da tjene som hjemmel.

20.6 Vannledninger

20.6.1 Ledninger og ledningsnett

Av vannledninger finner en alt fra de helt enkle, med en slange som legges ut mellom vassdrag og brukersted til de omfattende offentlige ledningsnett for alminnelig vannforsyning. Ledninger er normalt nedgravet frostfritt.

Det offentlige ledningsnettet består av fordelingsnett inklusive hovedoverføring fra kilde til fordelingspunkt og stikkledninger. I St.meld. nr. 55 (1984-85) ble den totale lengden på ledningsnettet anslått til ca. 28 000 km ledninger (ledninger med diameter større enn 50 millimeter) (s. 18). I tillegg kommer omtrent like mange kilometer stikkledninger. Fordelingsnettet blir utvidet med 700 km i året, mens kun 50 km blir skiftet ut pr. år.

Omtrent 7 % av ledningsnettet ble i vannforsyningsmeldingen antatt å være lagt før 1900. En stor del av det nettet som ble lagt like etter krigen er av dårlig kvalitet. Etter krigen og frem til slutten av 1970-tallet ble det dessuten benyttet asbestsementledninger som har vist seg å ha dårlig holdbarhet. Det er svært kostbart å legge nye ledninger, spesielt i byområder med elektriske og andre kabler, mye stikkledninger og risiko for setningsskader på bygninger.

At ledningsnettet er såvidt dårlig, regnes som hovedårsaken til vanntapet på 40-50 % i det norske vannforsyningssystemet. Utette vannledninger innebærer også risiko for at avløpsvann kan trenge inn i vannledningene. Mangler ved ledningsnettet er den viktigste årsak til problemer med drikkevannskvalitet her i landet.

Når det gjelder de offentlige vannforsyningsanleggene, er vannverket ansvarlig for hovedoverføringen og fordelingsnettet frem til stikkledningene, mens stikkledningene er huseiernes ansvar.

20.6.2 Rett til å legge ledning

I praksis anlegges ofte ledninger i henhold til avtale med grunneieren. Vassdragsloven kap. 2 inneholder bestemmelser om rett til å legge ledning for vannforsyning når det ikke er mulig å få til avtale.

Private som har en vannrett, kan i medhold av V § 19 nr. 3 legge ledning over andres eiendom dersom de ikke kan få vannet fremført på annen formålstjenlig måte. I tilknytning til erverv av vann til husbehov m.v. i medhold av V § 19 nr. 1 finnes dessuten en begrenset ekspropriasjonshjemmel i nr. 2. Betingelsen for en rett til å legge ledning over annen manns eiendom etter denne bestemmelsen er at det kan skje uten fare for oversvømmelse eller vesentlig ulempe for øvrig for eieren.

Krav etter V § 19 nr. 2 og 3 gjennomføres ved skjønn. Det skal i medhold av nr. 4 betales erstatning for skade og ulempe. I følge V § 20 skal det i slike tilfelle betales vederlag for tilkobling til eksisterende vannledning. Det skal også betales andel av fremtidig vedlikehold.

Mens V § 19 tar sikte på vannforsyning til enkeltbruker, har V § 21 hjemmel for å legge vannledninger til industritiltak. Til offentlig vannforsyning er det hjemmel for å ekspropriere også ledningsrett i medhold av V § 17 nr. 1. I ekspropriasjonstillatelsen kan det fastsettes vilkår, jfr. V § 17 nr. 3. Dersom tillatelse etter V § 17 gis til private, kan det i medhold av nr. 4 fastsettes bestemmelser om rett for andre til på visse vilkår å knytte seg til, og om innløsningsrett for kommunen.

Også oreignl. § 2 nr. 47 og pbl. §§ 37 første ledd annet punktum og 38 første ledd annet punktum inneholder hjemler for å ekspropriere rett til vannledning.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det ikke videreføres spesielle ekspropriasjonsregler i utkastet til ny lov.

V § 22 krever samtykke fra vedkommende myndighet hvis vannledning føres under eller over offentlig vei eller jernbane. Den er unødvendig for veisakenes vedkommende som følge av veil. §§ 32 og 57. Når det gjelder jernbanen, vil det etter utvalgets oppfatning være tilstrekkelig at eieren av linjegrunnen/linjen må gi tillatelse til at ledningen etableres eller eventuelt blir omfattet av en ekspropropriasjon. Den som anlegger vannledninger for nær jernbanelinjer kan dessuten bli erstatningsansvarlig for eventuelle skader.

Spørsmålet om vannressurslovens regler bør gjelde for vannledninger er drøftet foran i kap. 8. Om erstatningsansvar for skade som vannledninger volder, viser vi til kap. 17.

20.6.3 Tilknytning til ledningsnett

Dersom tillatelse etter V § 17 gis til private, kan det i medhold av nr. 4 fastsettes bestemmelser om rett for andre til på visse vilkår å knytte seg til. I en avgjørelse gjengitt i RG 1981 s. 149 (Stavanger) ble det antatt at V § 19 nr. 1 ikke gir hjemmel for slik ekspropriasjon i forhold til privat vannledning. Derimot kunne V § 19 nr. 3 brukes til å gi rett til å legge egen ledning frem til den kommunale.

Utvalget foreslår i utk. § 36 at vannforsyningsanlegg i rimelig utstrekning skal tilrettelegges for fellestiltak.

Plan- og bygningsloven har i § 65 annet til fjerde ledd bestemmelser om tilknytnings plikt til det offentlige ledningsnettet, og lov 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter inneholder nærmere regler om avgiftsfastsettelsen. Utgangspunktet er etter pbl. § 65 annet ledd at bygninger skal knyttes til det offentlige nettet dersom dette går over eiendommen, vei som støter til, eller annet sted i nærheten. Hvis tilknytning blir uforholdsmessig dyrt eller andre særlige grunner tilsier det, kan en annen ordning godkjennes av det kommunale utvalg for plansaker. Også utenom de tilfellene som er nevnt i annet ledd, kan kommunen kreve tilknytning når særlige hensyn tilsier det.

20.6.4 Krav om flytting av ledninger

Grunneieren kan kreve flytting av vannledning i medhold av V § 23 nr. 1 dersom han oppnår en større fordel ved dette enn ulempene for ledningseieren. Etter nr. 2 kan det også kreves flytting til tredjemanns eiendom. Grunneieren betaler erstatning for skader og ulemper ved flyttingen.

En tilsvarende adgang følger nå av servituttloven 29. november 1968 §§ 5-6 vedrørende omskiping. Det er da ikke nødvendig å opprettholde spesielle bestemmelser om dette i vannressursloven. Disse reglene omfatter ikke rett til flytting til tredjemanns grunn, som derfor må avtales eller eksproprieres i fremtiden.

20.6.5 Kvalitetskrav til ledninger

Den dårlige kvaliteten på store deler av det offentlige ledningsnettet har primært betydning for brukerne ved at vanntapet blir stort og vannkvaliteten kan påvirkes. Fordi vannavgiftene foreløpig ikke dekker de faktiske utgiftene ved vannforsyningen, taper også kommunene på dette. På sikt er det som nevnt foran meningen at brukerne skal dekke alle kostnader.

Denne siden av vannforsyningen anser utvalget det lite aktuelt å regulere i en ny vannressurslov. Det som kan ha interesse her, er de eventuelle skader og ulemper som påføres andre private eller allmenne interesser ved lekkasjer fra vannledningene.

Forholdet til private er regulert i V § 24, som omhandler vedlikeholdsplikt for vannledninger. Dersom en vannledning innebærer risiko for at vannet gjør skade, kan den skadelidende kreve at ledningen settes i stand. Alternativt kan ledningen kreves fjernet eller fjernes i medhold av V § 114 nr.1.

Vedlikeholdsplikt for vannledninger følger også av V § 115, som også har bestemmelser om objektivt erstatningsansvar ved skade, og adgang til fjerning tilsvarende V § 114.

Utvalget går inn for at lovutkastet skal gi grunnlag for å videreføre de gjeldende regler om vedlikehold av og ansvar for vannledninger, jfr. utk. § 2 jfr. kap. VII og XII og § 52 bokstav c).

Også allmenne interesser kan nok tenkes å bli påvirket ved dårlige vannledninger. Indirekte kan det store vanntapet i ledningsnettet innebære ulemper ved at det blir større behov for vannverksmagasiner. Også mer direkte skader på grunn av vannlekkasjer tenkes. Utvalget mener at dette heller bør vurderes i annen sammenheng, særlig ved kommunal planlegging.