4 Samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av vassdrags­tiltak

Av Morten Berg 1

4.1 Innledning

Dersom den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et vassdrags­tiltak skal tas i betraktning under en eventuell konsesjonsbehandling av tiltaket, er det nødvendig å bygge på en presis forståelse av hva samfunnsøkonomisk lønnsomhet innebærer. Hovedformålet med dette vedlegget er å gi en slik presisering. I utgangspunktet vil ikke en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse omfatte absolutt alle de virkninger av et tiltak som kan tenkes å være relevante for vurderingen av hvorvidt tiltaket bør gjennomføres eller ei. Derfor kan en ikke uten videre la tiltakets økonomiske lønnsomhet alene være utslagsgivende for konsesjon. Det kan tenkes tiltak som nok medfører samfunnsøkonomiske underskudd, men som har tilstrekkelige, positive, ikke-økonomiske virkninger til at det økonomiske underskuddet mer enn oppveies. Tilsvarende kan det finnes tiltak som isolert sett er lønnsomme, men der de ikke-økonomiske virkningene er negative og så betydelige at de mer enn oppveier det økonomiske overskuddet.

Blant annet av denne grunn må opplegget for en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse defineres presist, slik at det er klart hva som inngår i analysen og hva som ikke inngår. Man kan ikke trekke frem vilkårlige effekter av et tiltak og kalle dem samfunnsøkonomiske uten å forankre dem i økonomisk teori. Lønnsomhetsbegrepet kan bare brukes dersom analysen bygger på anerkjent økonomisk vitenskap, og derfor er det viktig å sette tydelige grenser mellom økonomiske og ikke-økonomiske virkninger av et vassdrags­tiltak. Denne grenseoppgangen kan i mange tilfeller fordre betydelig teoretisk og praktisk innsikt i økonomifaget.

Vedlegget starter med en beskrivelse av formålet med samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser og av hvordan vassdrags­tiltak kan oppfattes som økonomiske prosjekter. Deretter, i avsnitt 3 og 4, presenteres grunnleggende økonomiske begreper som er nødvendige for å beskrive innholdet i en lønnsomhetsanalyse. I avsnitt 5 gjennomgås tallfestingen av kostnadsposter i et tiltak, og i avsnitt 6 kvantifiseringen av nytte-effektene. Hvordan nytte- og kostnadsposter kan sammenholdes dersom de kommer på forskjellige tidspunkter og dersom de er beheftet med usikkerhet, beskrives i avsnitt 7. I avsnitt 8 drøftes håndteringen av henholdsvis ikke-økonomiske virkninger, økonomiske virkninger som faller utenfor lønnsomhetsberegningen, den administrative organiseringen av analysearbeidet, samt hvilken betydning samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser bør ha i konsesjonsbehandlingen av vassdrags­tiltak. Til slutt gjennomgås et forenklet eksempel på en lønnsomhetsberegning.

4.2 Formålet med lønnsomhets­analyser

En samfunnsøkonomisk lønnsomhetskalkyle kalles ofte nytte/kostnadsanalyse, etter det engelske faguttrykket cost-benefit analysis. Den viktigste grunnen til at en bør gjennomføre en nytte/kostnadsanalyse i forbindelse med konsesjonsbehandling av et vassdrags­tiltak, er at det å gjennomføre lønnsomme og avvise ulønnsomme tiltak bidrar til en effektiv utnytting av økonomiske ressurser. Effektiv ressursutnytting innebærer at vi får maksimalt ut av arbeidskraft, kapital, energi og andre fysiske produksjonsfaktorer som er tilgjengelige i økonomien; og at det vi produserer, ikke kunne ha vært fremstilt med lavere ressursforbruk. Samfunnsøkonomisk effektivitet er et mål på hvor god den totale ressursutnytting er. Effektiviteten kan bedres på tre ulike måter: For det første øker den dersom vi får større produksjonsverdi ut av en gitt ressursmengde. For det andre øker den dersom vi opprettholder produksjonsnivået av alle varer og tjenester samtidig som produksjonskostnadene reduseres. For det tredje øker den hvis vi endrer omsetningen av varer og tjenester på en slik måte at noen får økt velferd uten at andre får redusert velferd.

Slik lønnsomhetsbegrepet vanligvis defineres, bygger det utelukkende på en målsetning om å oppnå en samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnytting. Dette betyr spesielt at lønnsomheten av et tiltak ikke avhenger av hvem som får gevinstene og hvem som bærer kostnadene, så lenge gevinstene i sum overstiger de samlede kostnadene. Dermed er det ikke sagt at gevinst- og kostnadsfordelingen er uten betydning for vurderingen av tiltaket. Imidlertid faller fordelingseffektene utenfor lønnsomhetsberegningen, og må derfor sammenholdes med tiltakets økonomiske overskudd og dets ikke-økonomiske virkninger før tiltaket eventuelt gjennomføres. Ikke alle økonomer er enige i at fordelingseffekter skal skilles ut fra lønnsomhetsberegningen, noe som vil bli utdypet i avsnitt 8.

En lønnsomhetsanalyse er alltid en sammenligning av alternative anvendelser av ressurser. I de fleste tilfeller der et tiltak er foreslått, foreligger det to alternative muligheter: tiltaket gjennomføres, eller en lar situasjonen forbli uendret. Å ikke foreta seg noe, er altså også en mulig ressursanvendelse (nemlig den eksisterende), og kan gjerne kalles for null-alternativ. En fundamental erkjennelse i mikroøkonomisk teori er at ressurser så å si alltid har minst to alternative anvendelser og at det økonomiske problem er til enhver tid å allokere ressursene til de anvendelsene der ressursinnsatsen har størst verdi. Formålet med å gjennomføre samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser er å finne ut om en foreslått ressursanvendelse er mer eller mindre verdifull enn det beste aktuelle alternativ. Et tiltak kan på denne bakgrunn ikke være lønnsomt i seg selv, det kan bare være mer eller mindre lønnsomt enn en annen, alternativ anvendelse av ressursene.

I dette ligger også en tolkning eller definisjon av et vassdrags­tiltak betraktet som økonomisk fenomen: det er en bestemt anvendelse av ressurser. Denne definisjonen er riktignok for generell til å være særlig nyttig. Men hvis man på den annen side bare lager en liste over alle mulige konkrete eksempler på tiltak, får man ikke så lett frem de økonomiske fellestrekk som gjør at ett og samme opplegg for lønnsomhetsanalyse kan brukes uansett hva tiltaket går ut på. Det som trengs, er en utvetydig definisjon av hva økonomiske goder eller ressurser er, for da kan lønnsomhetskalkylen omfatte de godene og ressursene som tiltaket involverer. For praktiske formål er det mest hensiktsmessig å si at enhver naturressurs, arbeidskraft, vare, tjeneste eller gjenstand som er noenlunde objektivt målbar, er et økonomisk gode. Et økonomisk gode kan være nesten hva som helst, bare det er en rimelig grad av enighet om hvordan godet kan måles. Verdien av godet kan være negativ hvis det er noe alle vil bli kvitt, null hvis godet ikke kan brukes til noe som helst, eller positiv hvis godet direkte eller indirekte kan bidra til å øke velferden hos minst ett individ. Definisjonen her omfatter således svært mange og svært ulike goder, både slike som omsettes i markeder og slike som ikke er gjenstand for vanlig markedsomsetning. Eksempelvis vil det en gjerne omtaler som almene interesser i mange tilfeller være å oppfatte som økonomiske goder eller økonomiske aktiviteter. Derimot vil mindre håndgripelige fenomener som kjærlighet, sykdom og estetisk opplevelse av kunst antagelig falle utenfor definisjonen av økonomiske goder.

Ettersom et vassdrags­tiltak er én blant flere alternative ressursanvendelser, kan det oppfattes som en bestemt bruk av bestemte økonomiske goder. Noen av godene tiltaket omfatter, benyttes som innsatsfaktorer eller ressursinnsats. Blant annet vil det som regel være slik med vassdraget selv: det brukes som ressurs for å oppnå et tilsiktet resultat. Resultatet av ressursinnsatsen vil som oftest også være et økonomisk gode (eller flere). Eksempelvis kan senking av vannstanden i et vassdrag resultere i frigjort dyrkningsareal som har produktiv verdi. Økonomisk sett kan et vassdrags­tiltak på denne bakgrunn oppfattes som et prosjekt eller investering, og lønnsomheten av tiltaket kan beregnes ved å følge alminnelige regler for samfunnsøkonomiske prosjektkalkyler.

Det bør kanskje understrekes at lønnsomheten av et vassdrags­tiltak har lite med penger som sådan å gjøre. Det som betyr noe, er reelle, subjektive opplevelser av velferd hos individer; reelle varer og tjenester og reell ressursoppofring. Mikro- og velferdsøkonomi, som er de relevante fagområder for nytte/kostnadsanalyser, dreier seg om reelle størrelser, mens penger er en nominell størrelse. Forskjellen kan illustreres med et eksempel: Dersom jeg kjøper 2 brød og brødprisen er kr 15, blir utgiften kr 30. Det jeg har nytte av, og som derfor er det relevante for en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse, er brødene, ikke beløpet på kr 30. Realstørrelsen er 2 (brød) og den nominelle størrelsen er 30 (kroner). Penger har bare verdi indirekte gjennom den kjøpekraft de representerer, og i lønnsomhetskalkyler brukes de derfor som en felles avregningsenhet for reelle størrelser. Alt avregnes i kroner i en nytte/kostnadsanalyse, men det er bare de realøkonomiske størrelsene som har betydning for lønnsomheten. Økonomi tolkes med andre ord annerledes enn i vanlige utsagn som f.eks. det er ikke økonomi i dette prosjektet, som med teoretisk korrekt begrepsbruk måtte oversettes omtrent som dette prosjektet gir ikke et finansielt overskudd. Et vassdrags­tiltak kan godt være samfunnsøkonomisk lønnsomt uten å gi noe finansielt overskudd, og det kan være samfunnsøkonomisk ulønnsomt selv om det gir finansielt overskudd.

I et prosjekt som kjøper alle sine innsatsfaktorer i velfungerende markeder og selger sin produksjon i et vanlig vare- eller tjenestemarked, vil den privatøkonomiske lønnsomhet ofte falle sammen med den samfunnsøkonomiske. I mange vassdrags­tiltak er det imidlertid grunn til å tro at vesentlige deler av ressursinnsatsen — spesielt vassdraget selv — ikke kan handles i et marked. Videre vil en del av kostnadspostene i mange vassdrags­prosjekter bestå av nyttetap hos andre personer enn den som gjennomfører tiltaket, f.eks. dersom en badeplass går tapt som følge av tørrlegging. Slike nyttetap kan være vanskelige å knytte til konkrete varer og tjenester, og har sjelden en entydig markedspris, men skal likefullt regnes med blant prosjektets kostnader. Endelig kan produksjonen som et vassdrags­tiltak resulterer i, være vanskelig å definere presist. Eksempelet med badeplassen kan snus: En badeplass vil måtte regnes som en del av produksjonen hvis den er et resultat av tiltaket (f.eks. pga. oppdemming), men dermed får den jo ikke automatisk en veldefinert markedspris som viser plassens økonomiske verdi. Disse forholdene gjør at det oftere kan oppstå avvik mellom privat- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i vassdrags­tiltak enn i andre prosjekter. Det kan altså tenkes at tiltak som er sterkt lønnsomme for tiltakshaveren, er samfunnsøkonomisk ulønnsomme og derfor ikke bør realiseres. Det kan også tenkes samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som ingen foreslår, fordi de er privatøkonomisk ulønnsomme. I begge situasjoner er det bare en korrekt gjennomført nytte/kostnadsanalyse som kan avdekke de reelle lønnsomhetsforholdene.

4.3 Alternativverdi-prinsippet

Ettersom enhver måte å benytte ressurser på er en anvendelse i økonomisk forstand, blir lønnsomhet et relativt begrep. At et prosjekt eller tiltak er lønnsomt, betyr at ressursanvendelsen er mer verdifull der enn i andre prosjekter. For å få til den nødvendige sammenligning mellom anvendelsene, må en fastsette tiltakets kostnader ved å avregne ressursinnsatsen til den verdi ressursene alternativt ville ha hatt. Dette kalles alternativverdi-prinsippet, og bygger på følgende definisjon:

Alternativverdien til en ressurs eller et produkt er den verdien godet ville ha i det beste, aktuelle alternativ til den anvendelsen der godet blir benyttet.

Hovedpoenget ved alternativverdi-prinsippet kan illustreres ved hjelp av et eksempel. Anta at en grunneier har tenkt å kjøpe en gravemaskin for å gjøre grusuttak i et vassdrag, at maskinen i utsalg koster kr 750000, men at grunneierens kjøpsutgift bare blir kr 600000 på grunn av diverse rabatter og støtteordninger. Forutsett også at dersom grunneieren kjøper maskinen, kan han enten bruke den til grusuttaket eller selge den til noen som ikke kan oppnå samme gunstige pris som han selv, og som derfor er villige til å betale kr 700000 for den. I lønnsomhetskalkylen av grusuttak skal kostnaden for gravemaskinen da være kr 700000, fordi den beste alternative anvendelsen av gravemaskinen er å selge den videre, ikke å la være å kjøpe den (som har en verdi på 600000 i form av sparte kostnader). Grunnen til å regne med 700000 i stedet for 600000 er at man da oppnår en implisitt sammenligning av de alternative anvendelsene. Hvis grusuttaksprosjektet kan bære 700000 som kostnad og enda gi overskudd, må det være mer lønnsomt enn å selge gravemaskinen videre. Eksempelet viser også at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom finansielle kjøpsutgifter (her på 600000) og de reelle alternativkostnader.

Hvis et prosjekt bare settes i gang under forutsetning av at det bærer sine alternativkostnader, vil ressursanvendelsen i prosjektet nødvendigvis være mer verdifull enn i alle dets alternativer. Dersom alternativverdi-prinsippet ble fulgt for alle tiltak, prosjekter og investeringer i hele økonomien, ville det resultere i den mest verdifulle samlede ressursanvendelse, og derfor til en samfunnsøkonomisk effektiv ressursallokering. Alternativverdi-prinsippet er med andre ord direkte begrunnet i målsetningen om å oppnå maksimal samfunnsøkonomisk effektivitet.

4.4 Kostnader og nytte

4.4.1 Grensekostnader

Tre eksempler på grensekostnadskurver er tegnet i Figur 1. Betegnelsen MC i figuren er forkortet fra engelsk: marginal costs. Langs den vannrette aksen måles kvantum av et økonomisk gode, og langs den loddrette aksen avsettes verdier i kroner. (Merk at ingen av aksene har noe med tid å gjøre. Kvantum skal forstås som en hypotetisk eller faktisk; produsert, frembrakt eller omsatt mengde i løpet av en viss tidsperiode, f.eks. ett år.) Grensekostnadsdefinisjonen som legges til grunn i nytte/kostnadsanalyser, er:

Grensekostnaden er den økningen i de samfunnsøkonomiske totalkostnader som påløper dersom produsert, omsatt eller forbrukt kvantum av et gode øker med én enhet.

Den nederste kurven i Figur 1 viser konstante grensekostnader. Uansett hvor mye som allerede er produsert, så er kostnadsøkningen ved å produsere en ekstra enhet akkurat like stor. Den midterste kurven i figuren viser hvordan grensekostnadene ofte ser ut når man tegner dem i praksis, nemlig som en trappetrinnskurve. Et slikt forløp kan for eksempel forklares med at det er flere tilbydere av godet og tilbydernes individuelle grensekostnader er ulike. Hvis tilbyderne er vanlige bedrifter og ordnes etter stigende grensekostnad, vil bredden på det første trappetrinnet tilsvare produksjonskapasiteten i den mest effektive bedriften, bredden på det neste tilsvare kapasiteten hos den nest beste bedriften, osv. Dersom det er mange tilbydere og hver av dem har liten kapasitet i forhold til samlet etterspørsel, kan markedets grensekostnad se ut som den øverste kurven i Figur 1.

En jevnt stigende grensekostnadskurve kan også resultere av bestemte typer produksjonsteknologi. Særlig gjelder dette dersom en av innsatsfaktorene i produksjonen ligger fast og ikke kan økes fritt på verken kort eller lang sikt, slik tilfellet f.eks. er i produksjon av vannkraft. Siden tilgangen på vannressurser ikke kan økes ut over de naturlige grenser, vil en normalt ikke få ut dobbelt så stor produksjon selv om en fordobler kapital- og arbeidsinnsatsen i et kraftverk. Hvis en produksjonsøkning på 1% derfor medfører en kostnadsøkning på mer enn 1%, er grensekostnadskurven stigende. I alminnelige bedrifter stiger likeledes grensekostnaden ofte når produksjonsnivået nærmer seg kapasitetsgrensen, noe som bl.a. skyldes at man må ta i bruk overtidsarbeid og at maskinutstyr påføres større slitasje når det drives hardt. Det er også mulig med en fallende grensekostnadskurve, men et slikt kostnadsforløp er ikke spesielt interessant (eller spesielt problematisk) i økonomisk sammenheng. Arealet under en grensekostnadskurve fra null og opp til et vilkårlig produksjonsnivå tilsvarer de samlede variable kostnader for dette produksjonsnivået. Dette følger rent matematisk av definisjonen foran, men kan også forklares med at avstanden fra grensekostnadskurven ned til den vannrette aksen viser kostnadsøkningen for hver enhet utover langs aksen. Summen av alle kostnadsøkningene må være lik den samlede kostnaden, og avstandene for alle enhetene utgjør til sammen arealet under kurven.

4.4.2 Den marginale betalingsvillighet

Som nevnt i avsnitt 2 er det individenes subjektive opplevelser av velferd som dypest sett er grunnlaget for å vurdere nytten eller godheten av et tiltak. Denne subjektive følelsen av velbefinnende som følge av individets økonomiske situasjon kalles nytte i økonomisk teori. Nyttebegrepet blir av og til kritisert som om det innebærer en bestemt psykologisk adferdsmodell, noe det ikke nødvendigvis gjør. Begrepet bygger bare på noen ytterst enkle antagelser om at den som organiserer sin egen økonomiske tilpasning, vet om han foretrekker ett økonomisk gode fremfor et annet og om han foretrekker mer fremfor mindre av et gode.

Ettersom alt måles i kroner i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse, må også individuell nytte på en eller annen måte uttrykkes i penger. Det er nettopp hva den marginale betalingsvillighet gjør, i henhold til følgende definisjon:

Den marginale betalingsvillighet er den maksimale pris som minst én kjøper er villig til å betale for én enhet av et gode i tillegg til de enheter som allerede er tilbudt.

Den marginale betalingsvillighet er et pengemål på nytten av et økonomisk gode. Tre eksempler på MWP-kurver er tegnet i Figur 2. Betegnelsen MWP i figuren er forkortet fra engelsk: marginal willingness to pay. Den øverste kurven ligger godt til rette for teoretisk analyse, fordi betalingsvilligheten som den representerer, er svært høy når forbrukt eller etterspurt kvantum er nær null, og dessuten ikke forsvinner selv om mengden av godet blir svært stor. De to kurvene nederst er muligens mer i pakt med virkeligheten. De viser at det er begrenset hvor høy pris man kan få noen til å betale selv for den aller første enheten som fremstilles; og at selv om godet er gratis, er det en grense for hvor mye som etterspørres. Denne siste formuleringen viser forøvrig at MWP-kurver kan tolkes motsatt vei som etterspørselskurver: Hvis vi starter med en betalingsvillighet eller pris på den loddrette aksen, kan vi benytte MWP-kurven til å lese av hvor stor etterspørselen er ved denne prisen. For enkelhets skyld vil alle kurver for marginal betalingsvillighet og grensekostnader heretter bli tegnet som rette linjer.

Arealet under en MWP-kurve fra null til et vilkårlig produksjonsnivå angir den totale betalingsvillighet for produksjonen. Som for grensekostnadskurven følger dette rent matematisk av definisjonen av den marginale betalingsvillighet, men kan også forklares med at avstanden fra MWP-kurven ned til den vannrette aksen viser betalingsvilligheten for hver enkelt enhet utover langs aksen. Summen av alle disse må naturligvis være den totale betalingsvillighet for det aktuelle produksjonsnivå.

4.4.3 Marked og effektivitet

Mange av de økonomiske godene som inngår i en nytte/kostnadsanalyse, vil omsettes i alminnelige markeder. Hva som er alminnelige markeder, kan imidlertid være nokså uklart. Det finnes mange forskjellige markedsformer, og konkurransevilkårene varierer sterkt. Såvel på tilbuds- som på etterspørselssiden kan et marked ha én, noen få, mange eller svært mange aktører, de enkelte markedsdeltagernes informasjon om relevante økonomiske rammebetingelser kan være mer eller mindre fullstendig, og den kan dessuten være ulikt fordelt. Disse forholdene er med på å påvirke graden av samfunnsøkonomisk effektivitet i markedsomsetningen. Vanligvis er det slik at jo flere aktører det er på hver side i markedet, og jo bedre deres informasjonsgrunnlag er, desto større er markedseffektiviteten. Dersom alle har fullstendig informasjon om alle relevante rammebetingelser, markedsprisen inkludert, og antallet kjøpere og selgere er stort nok til at hver enkelt aktør alene ikke kan påvirke markedsforholdene i nevneverdig grad, har vi en tilnærmet perfekt konkurransesituasjon. I praksis er de fleste markeder imperfekte fordi antall aktører er lavt og fordi informasjonsgrunnlaget for deres økonomiske beslutninger er ufullstendig.

Det er viktig å være oppmerksom på at markedet er et temmelig abstrakt begrep. Forsøksvis kan et marked defineres som alle avtaler om kjøp og salg av et økonomisk gode som gjøres i løpet av en avgrenset tidsperiode og i et avgrenset geografisk område. I mikroøkonomisk teori betraktes ofte relasjonene mellom aktører som et marked, uavhengig av om transaksjoner i dette markedet observeres i virkeligheten eller ikke. Et kompliserende moment ved dette er at markedene blir hypotetiske og gjelder transaksjoner som ville ha vært lønnsomme for både tilbyder og etterspørrer dersom aktørene bare hadde handlet eller vært i stand til å handle med hverandre.

Grensekostnaden og den marginale betalingsvillighet utgjør til sammen en tilstrekkelig beskrivelse av perfekte konkurransemarkeder. Den markedsforståelsen som legges til grunn i nytte/kostnadsanalyser, er derfor spesielt konsentrert om disse to aspektene ved markedet. Imperfekte markeder er mer kompliserte, men også der er grensekostnaden og den marginale betalingsvillighet de relevante størrelser når nytte- og kostnadsposter skal tallfestes i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse.

Markedet må tilfredsstille mange kriterier for å fungere effektivt. To av dem er at alle samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsposter er reflektert i den marginale betalingsvillighet og grensekostnaden, og at kjøperprisen er lik grensekostnaden. Avvik fra disse helt sentrale betingelsene kan oppstå på flere måter, blant annet ved såkalte eksterne virkninger, ved markedsmakt på tilbuds- eller etterspørselssiden, og ved beskatning.

En ekstern virkning oppstår når en aktørs økonomiske aktivitet direkte påvirker andres nytte eller overskudd uten at aktøren via markeder eller på annen måte tar hensyn til dette i sin egen økonomiske tilpasning. Økonomiske problemer i tilknytning til vassdrag er sterkt preget av eksterne virkninger. Det enkleste eksempelet er forurensning der utslipp oppstrøms forringer vassdragets kvaliteter for bruksformål nedstrøms. Et annet eksempel er neddemming der botaniske verdier reduseres eller beite og trekkveier for reinsdyr blir borte. Dette er negative eksterne virkninger i den grad aktøren som forårsaker ulempene og kostnadene, ikke selv bærer dem. I et slikt tilfelle vil en grensekostnadskurve være ufullstendig dersom den bare inkluderer de kostnader aktøren bærer. Den samfunnsøkonomiske grensekostnaden må omfatte alle målbare, negative eksterne virkninger. Gjør den ikke det, er det ikke en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse man gjennomfører.

Positive eksterne virkninger kan også tenkes. Et eksempel er når oppdemming og regulering bidrar til å dempe årvisse flomskader uten at regulanten tar hensyn til den økonomiske verdien av dette i sin kalkyle. Så sant de er målbare, skal slike effekter være med i beregningen av den marginale betalingsvillighet for tiltaket dersom det er en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse man ønsker å gjennomføre. Det er svært viktig å være oppmerksom på at en samfunnsøkonomisk analyse i mange tilfeller inkluderer flere virkninger av et tiltak enn en privat prosjektkalkyle gjør. I disse tilfellene oppstår det som regel avvik mellom den samfunnsøkonomiske og den privatøkonomiske lønnsomheten av prosjektet.

Markedsmakt oppstår der hvor antall aktører i markedet er lavt nok til at enkelte av dem alene kan påvirke markedsprisen. I likhet med eksterne virkninger er også dette høyst aktuelt for tiltak i vassdrag, der det ofte kan være ganske få interessenter og ingen ordinær økonomisk konkurransesituasjon. Sett at et selskap viser seg å ha lokalt monopol på leveranser av elektrisk kraft, f.eks. fordi kundene ikke er orientert om konkurrerende tilbydere eller fordi overføringskapasiteten til området er begrenset. Det økonomisk rasjonelle for everket er da å produsere slik at merinntekten av siste solgte enhet akkurat er lik merkostnaden for enheten. Hvis man må sette ned prisen på en større del av produsjonen for å øke salget, vil mer-inntekten være lavere enn prisen på siste solgte enhet, noe som skyldes prisnedgangen på de foregående enhetene. Mer- eller grensekostnaden, som er lik merinntekten, blir dermed også lavere enn prisen på siste solgte enhet. Denne situasjonen er imidlertid ikke samfunnsøkonomisk effektiv, for minst én kjøper er villig til å betale mer for en ekstra enhet kraft enn det koster å kompensere for ressursinnsatsen ved å betale grensekostnaden. Det kan sågar vises at kundenes samlede tap på grunn av at prisen overstiger grensekostnaden, er større enn monopolbedriftens netto overskudd.

Beskatning leder også til et avvik mellom kjøperpris og selgerpris i et marked, som illustrert i Figur 3. (Figuren er ikke ment som en illustrasjon av markedet for elektrisk kraft.) Her er det antatt at ingen har markedsmakt, så selgerprisen avleses langs MC-kurven og kjøperprisen langs MWP-kurven. Selgerprisen har imidlertid et påslag i form av en avgift, så kjøperne betaler mer enn hva selgerne mottar. (I de aller fleste sammenhenger er det i økonomisk forstand intet interessant skille mellom skatt og avgift. Marginalskatten på personinntekt kan f.eks. tolkes som en avgift i arbeidsmarkedet.) La oss i første omgang holde formålet med beskatningen utenfor. Da kan det argumenteres med at avgiften isolert sett leder til et effektivitetstap ved at kjøperprisen blir høyere enn grensekostnaden, for minst én kjøper er jo da villig til å betale mer for en ekstra enhet av godet enn det reelt sett koster å frembringe enheten. Nå kan vi naturligvis ikke se bort fra avgiftens formål. Formodentlig er den med på å finansiere verdifull produksjon av varer og tjenester i offentlig sektor. Den korrekte betraktning er derfor å se effektivitetstapet ved avgiften som en del av den samfunnsøkonomiske totalkostnaden som oppofres for å tilveiebringe offentlig produksjon.

Samlet effektivitetstap i et marked med beskatning kan måles på flere måter. En enkel metode er å summere effektivitetstapene for alle enheter av godet som fortrenges i forhold til en situasjon uten skatt. Dersom det ikke var noen avgift, ville kjøper- og selgerpris ha vært like, og markedslikevekten ville ha vært i punktet A, der MC og MWP krysser hverandre. I lys av disse kurvenes definisjoner kan effektivitetstapet pr. enhet tolkes som avstanden fra MWP-kurven til MC-kurven i hvert punkt langs den vannrette aksen. I likevekten med beskatning, y, er denne avstanden akkurat lik avgiften, men for de andre enhetene som fortrenges mellom x og y er avstanden mindre. Summen av disse avstandene utgjør arealet ABC i Figur 3, og er et brukbart mål på det totale effektivitetstapet i markedet.

4.5 Tallfesting av kostnadsposter

4.5.1 Omfang og utforming av prosjektet

Tallfestingen av kostnadspostene i et vassdrags­tiltak krever anslag på prisen pr. enhet og ønsket antall enheter av hver innsatsfaktor som går med i prosjektet. Hva prisanslaget angår, gjelder som allerede nevnt alternativverdi-prinsippet. Det er da om å gjøre å skaffe rede på hvor ressursene kommer fra eller hvor de alternativt ville ha blitt brukt, og så sette prisen pr. enhet lik enhetens verdi i den beste alternative anvendelsen. Når det gjelder hvor mye av hver type ressurs som bør settes inn i tiltaket, bør dette ideelt sett være gjenstand for en optimering. Generelt bør ressursinnsatsen være optimal, og det bør i den sammenheng påpekes at optimal faktorinnsats ikke nødvendigvis samsvarer med de kvanta en ville velge ut fra rent tekniske eller landbruksfaglige prinsipper. Kriterier for optimal prosjektutforming blir allikevel ikke beskrevet nærmere her, først og fremst av den grunn at problemstillingen er forholdsvis komplisert.

En annen grunn til avgrensning på dette punkt er at optimalitet i prosjektutformingen antagelig er viktigere i mer ordinære prosjekter enn tiltak i vassdrag. Nettopp fordi vassdrags­tiltak dreier seg om utnytting av naturressurser i form av grunnvann, elveløp, bekker og sjøer, kan fleksibiliteten i prosjektutformingen være mindre enn den er i næringslivets normale investeringsaktivitet. Skal man f.eks. lage forbygninger, terskler eller dammer for å innvinne dyrkningsjord, er det sannsynligvis et begrenset antall måter å gjøre dette på som er aktuelle i praksis. Da vil det som regel være enklere å beregne lønnsomheten av hver fremgangsmåte som et eget prosjektalternativ fremfor å sette opp en hel optimeringsmodell for å skille ut den beste prosjektutformingen. Omfang og utforming av det tiltaket eller prosjektet som analyseres, antas derfor å være gitt i det følgende.

4.5.2 Verdsetting av marginal ressursbruk

Tallfestingen av de kostnadspostene i tiltaket som markedsmessig representerer små kvanta, er forholdsvis enkel såfremt de aktuelle innsatsfaktorene omsettes i et godt fungerende marked med en veldefinert markedspris. Anta f.eks. at den ressursinnsatsen det dreier seg om, er diesel til å drive anleggsmaskiner med. Poenget er da at så lenge prosjektets forbruk er ubetydelig i forhold til samlet omsetning av diesel i økonomien, vil dieselprisen ikke påvirkes av om prosjektet realiseres eller ikke. Forbruket av diesel skal i så fall avregnes til den pris som faktisk må betales.

4.5.3 Verdsetting av ikke-marginal ressursbruk

Dersom prosjektets etterspørsel etter vareinnsats (som eksempel) er betydelig i forhold til varemarkedets størrelse, blir verdsettingen vanskeligere og krever informasjon om forløpet for grensekostnaden og den marginale betalingsvillighet. Det samme gjelder dersom den aktuelle ressursinnsats ikke kan kjøpes i et marked. Situasjonen er illustrert i Figur 4, som viser antatte forløp for henholdsvis MC- og MWP-kurven. Eventuelle eksterne virkninger må være innkalkulert i kurvene, slik at negative eksterne virkninger kommer som et påslag i grensekostnaden, mens positive eksterne virkninger fører til et påslag i den marginale betalingsvillighet. Før prosjektets etterspørsel kommer inn, gjelder kurven MWP1, som angir etterspørsel eller marginal betalingsvillighet, avhengig av hvilken vei den tolkes. Medregnet prosjektet gjelder MWP2, som ligger lengre mot høyre i diagrammet. Den horisontale avstanden mellom MWP1 og MWP2 representerer prosjektets ressursinnsats. Opprinnelig likevekt mellom tilbud og etterspørsel er i punktet x, med (markeds)pris p; mens den nye likevekten vil bli i punktet y med pris q.

Samlet kostnad for vareinnsatsen i prosjektet består nå av to komponenter. For det første øker kvantumet av varer litt, fra x til y. Som påpekt i avsnitt 4 er den samfunnsøkonomiske kostnad for denne økningen gitt ved arealet under grensekostnadskurven mellom x og y. Den andre komponenten i prosjektets varekostnad er verdien av fortrengt, tidligere etterspørsel. Ettersom prisen stiger fra p til q, vil de eksisterende kjøpere redusere sitt vareforbruk fra x til z. (Det er det som ligger i at MWP-kurven er fallende mot høyre.) Denne delen av prosjektets vareinnsats ville altså alternativt ha blitt benyttet av de tidligere kjøperne, og alternativverdien er gitt ved varenes verdi hos dem. Det beste målet på alternativverdien er hva de tidligere kjøperne var villige til å betale for vareinnsatsen. Alternativverdien av denne delen av prosjektets vareinnsats er således gitt ved arealet under den tidligere MWP-kurven mellom x og z. Samlet blir prosjektets samfunnsøkonomiske varekostnad lik de skraverte arealene i Figur 4. Det er en forskjell mellom merkostnaden ved prosjektet og dets samlede kostnad her, på grunn av alternativkostnaden ved ressursene dersom de ble brukt hos de tidligere kjøperne. Denne alternativkostnaden vil påløpe uansett om prosjektet blir realisert eller ei, og er derfor ikke en del av de samfunnsøkonomiske merkostnader prosjektet medfører. Den fremkommer som arealet under MC-kurven mellom x og z.

4.5.4 Verdsetting av varer som leveres av et monopol

Dersom tilbudssiden i innsatsvaremarkedet har bare én aktør, blir verdsettingen av prosjektets ressursinnsats også mer komplisert enn i et velfungerende marked. Det er likevel ikke nødvendig å gå inn på detaljene i monopolbedrifters økonomiske tilpasning her, idet prinsippene for verdsettingen av prosjektets vareinnsats tilsvarer dem som ble skissert i forrige avsnitt. Når prosjektets etterspørsel kommer inn på markedet, kan den møtes av monopolisten dels ved økt produksjon, dels ved at tidligere kunder fortrenges gjennom prisøkning. Den delen av prosjektets vareetterspørsel som dekkes ved økt produksjon, skal ikke verdsettes til monopolistens prisforlangende for leveransene. I stedet skal den vurderes til den samfunnsøkonomiske kostnaden, som er gitt ved arealet under monopolistens grensekostnadskurve for det aktuelle kvantum. Kostnaden vil normalt bli lavere enn utgiften til kjøp av kvantumet, fordi monopolbedriftens pris ligger høyere enn dens grensekostnad. Den delen av prosjektets vareinnsats som monopolisten måtte dekke ved å fortrenge andre kunder gjennom prisøkning, ville alternativt ha blitt anvendt hos disse kundene. Alternativverdien er derfor gitt ved arealet under kurven som angir de tidligere kundenes marginale betalingsvillighet for det aktuelle kvantum. Samlet samfunnsøkonomisk varekostnad for prosjektet er lik summen av arealene under henholdsvis tidligere MWP-kurve i markedet og monopolistens grensekostnadskurve, over det kvantum prosjektet etterspør.

4.5.5 Verdsetting av arbeidsinnsats

Allerede det faktum at verdsetting av arbeidsinnsats i et vassdrags­tiltak tas opp under behandlingen av kostnadsposter, viser et viktig poeng: arbeidsinnsats er i utgangspunktet en kostnad, ikke en gevinst. Arbeidskraft er en primær innsatsfaktor i den forstand at den ikke selv er resultatet av en organisert produksjonsprosess. I likhet med andre økonomiske ressurser kan arbeidskraft settes inn i flere ulike anvendelser, og kombineres med andre innsatsfaktorer for å oppnå en tilsiktet produksjon. Det er denne produksjonen som gir opphav til arbeidskraftens verdi. Arbeidskraften som sådan er en kostnad i enhver anvendelse der den settes inn, og kostnaden er gitt ved arbeidskraftens alternativverdi.

Av og til oppstår det en sammenblanding av arbeidskraftens alternativverdi og arbeidskraftens verdiskaping. Dette er svært uheldig i en nytte/kostnadsanalyse, for der skal de to verdiene opptre med motsatte fortegn. Alternativverdien er en kostnadspost, mens verdiskapingen fremkommer som differansen mellom nyttepostene og kostnadspostene. Sammenblandingen oppstår blant annet når man taler som om sysselsetting i seg selv er en tilstrekkelig begrunnelse for å sette i gang et prosjekt. Dette blir galt, siden anvendelse av arbeidskraft er en kostnad og ikke en nyttepost. For å kunne si at sysselsettingen et prosjekt medfører, er positiv i økonomisk forstand, må man henvise til den verdiskapingen arbeidsinnsatsen i prosjektet vil lede til, og da helst ved å påpeke noe mer konkret enn generelle ringvirkninger. Arbeidskraftens verdiskaping ligger i prosjektets produksjon, men arbeidskraften selv er en del av prosjektets kostnader. Sysselsettingen i prosjektet er positiv i økonomisk forstand dersom verdiskapingen er stor nok til å kompensere for ressursinnsatsen, herunder også arbeidsinnsatsen.

Et alminnelig markedsperspektiv er adskillig vanskeligere å forsvare hva angår arbeidskraft enn når det gjelder f.eks. produserte varer. Blant de mange kompliserende aspekter ved omsetningen av arbeidskraft kan nevnes arbeidsledighet, inntektsbeskatning og lønnsforhandlinger. Spesielt lønnsforhandlinger og eksistensen av fag- og arbeidsgiverforeninger gjør at arbeidsmarkedene sannsynligvis er nokså langt fra å fungere samfunnsøkonomisk effektivt. Som tidligere antydet kan inntektsbeskatning tas inn i betraktningen ved å definere marginalskatten på personinntekt som en avgift i arbeidsmarkedet. Arbeidsledighet kan inkorporeres ved å tolke den som frivillig; dog på en måte som ikke innebærer en påstand om at all arbeidsledighet skjer etter den lediges eget valg. Tvert imot er problemet, både i teori og praksis, nettopp at ledigheten er ufrivillig. Men dette kan ikke forhindre spørsmålet om hvilke faktorer som kan tenkes å ligge bak en ledighetssituasjon. For eksempel vil den enkelte arbeidstagers kvalifikasjoner, hans egne og familiens bostedspreferanser, flyttekostnader, informasjon om ledige stillinger, yrkeshistorie samt den generelle økonomiske posisjon være med på å bestemme sannsynligheten for å bli arbeidsløs eller oppnå en ansettelse. Gitt alle disse faktorene vil det være en minste nettolønn som individet er villig til å arbeide (et eller annet sted) for, og det er også vanlig å anta at jo høyere arbeidslønnen er, desto større eller mer iherdig arbeidsinnsats er individet villig til å yte. En slik sammenheng mellom lønn og arbeidsinnsats, med et gitt sett av bakgrunnsfaktorer, kan representeres av individets arbeidstilbudskurve. Summen av alle individuelle arbeidstilbud ved varierende lønnsnivå utgjør tilbudskurven for arbeidskraft i hvert segment av arbeidsmarkedet. Tilbudskurven i arbeidsmarkedet er illustrert og avmerket med LS (fra engelsk: labour supply) i Figur 5.

LS-kurven kan tolkes på to måter. Enten kan man starte med et lønnsnivå på den loddrette aksen og avlese hvilket totaltilbud av arbeid dette medfører; eller man kan starte med et arbeidstilbud på den vannrette aksen og lese av hvilken minste nettolønn som er nødvendig for å få frem denne arbeidsinnsatsen. Dette minstenivået kan kalles for individiets reservasjonslønn. I Figur 5 er det også tegnet en kurve som viser etterspørselen etter arbeidskraft før det tiltaket vi analyserer, eventuelt iverksettes. Etterspørselen er merket med LD (fra engelsk: labour demand), og kan tolkes som den maksimale lønnssats bedrifter og andre er villig til å betale for en ekstra enhet arbeidskraft i tillegg til dem som allerede tilbys. Siden arbeidstilbudskurven er tenkt å ta hensyn til arbeidsledighet, er det likevekt i arbeidsmarkedet. På grunn av marginalskatten på personinntekt er det imidlertid et avvik mellom den lønnssatsen bedriftene betaler og nettolønnen arbeidstagerne mottar. Likevekten mellom tilbud og etterspørsel inntreffer ved kvantumet x, der bruttolønnen inklusive sosiale utgifter er W og nettolønnen etter skatt er w.

Dersom tiltaket var så stort at det hadde betydelig virkning på arbeidsmarkedet, f.eks. ved å etterspørre flere tusen anleggsarbeidere, ville det komme til syne i Figur 5 som et skift mot høyre i etterspørselskurven LD. Så store tiltak er vel for det første sjeldne, og for det andre ville de betinge en langt mer detaljert modellering av arbeidsmarkedet før verdien av arbeidsinnsatsen kunne evalueres. Anta derfor at tiltakets størrelse er normal, dvs. liten i forhold til det totale arbeidsmarked, slik at arbeidsinnsatsen i prosjektet kan verdsettes ved de lønnssatsene som gjelder i markedet. Men da er det to satser å velge mellom: bruttolønn og nettolønn. Begge kan være relevante, noe som følger av alternativverdi-prinsippet.

Dersom arbeidskraften i prosjektet hentes fra de lediges rekker, ville dens alternative anvendelse vært nettopp ledighet. Verdien av denne anvendelsen må være gitt ved den reservasjonslønn de arbeidsledige har, dvs. ved nettolønn etter skatt. Etter at hensyn er tatt til alle bakgrunnsfaktorene som ble nevnt ovenfor, må jo individet, for å være villig til å arbeide, tjene minst like mye som han eller hun alternativt kan oppnå. Det at en arbeidstager kommer på arbeidsmarkedet som svar på et lønnstilbud, avslører at vedkommende finner stillingen mer interessant enn alternativet. Den alternative beskjeftigelsen kan maksimalt være verd reservasjonslønnen.

I de aller fleste tilfeller av ufrivillig ledighet er nok reservasjonslønnen adskillig lavere enn gjeldende nettolønn i det aktuelle segment av arbeidsmarkedet. Slik Figur 5 er tegnet, er reservasjonslønnen større enn null. Før dette reises som en innvending mot verdsettingsmetoden for arbeidskraft i nytte/kostnadsanalyser, bør det imidlertid bemerkes hvilken virkning en eventuell feilspesifikasjon av arbeidslediges alternativverdi har på tiltakets lønnsomhet. Netto-lønn etter skatt for dem som faktisk lar seg lokke til innsats i tiltaket er et anslag på den maksimale alternativverdien av deres arbeidstid. Snarere enn å undervurderes, overdrives derfor prosjektets kostnader på dette punkt, og beregnet lønnsomhet blir lavere enn eller i høyden like stor som den sanne lønnsomheten. Verdsettingen virker på samme måte som såkalt forsiktig forretningsførsel.

Noen av dem som leverer arbeidsinnsats i tiltaket, kan tenkes å komme fra andre stillinger. Den alternativkostnaden prosjektet da må bære, er deres arbeidsverdi i tidligere beskjeftigelse. Denne verdien må være lik det deres tidligere arbeidsgivere var villige til å betale for deres arbeidskraft, dvs. bruttolønn pluss sosiale utgifter. Med referanse til Figur 5 blir konklusjonen at arbeidsinnsats fra personer som alternativt ville gå ledige, skal verdsettes til nettolønnen w; mens arbeidsinnsats fra ellers sysselsatte skal verdsettes til bruttolønnen W. Samlet lønnskostnad for prosjektet fremkommer ved å gange de respektive lønnssatser med antall timeverk fra de respektive kategorier arbeidskraft.

Et naturlig spørsmål er kanskje hvorfor selve skatten i arbeidsmarkedet ikke tas eksplisitt med i lønnsomhetsanalysen. Det vil føre for langt å gå inn på tilstrekkelig beskatningsteori til at dette kan gis en fyldestgjørende forklaring, men i de aller fleste tilfeller er skatter å regne som nominelle overføringer mellom aktører i økonomien, og ikke som realøkonomiske størrelser. Sett at en vare selges for kr 120, hvorav kr 100 akkurat er hva selgeren må ha til dekning av sine kostnader, og kr 20 er merverdiavgift. Varens realøkonomiske verdi for kjøperen er (minst) kr 120, siden han avslører en så stor betalingsvillighet. Denne prisen fordeles mellom staten og selgeren. Selgerens verdiandel på kr 100 motsvares av den realøkonomiske kostnad ved å frembringe varen, mens de 20 kronene i merverdiavgift er en overføring til staten og ikke en realøkonomisk kostnad.

4.5.6 Verdsetting av fast eiendom

Verdsettingen av fast eiendom eller grunn som medgår i et vassdrags­tiltak skiller seg prinsipielt sett ikke fra vurderingen av annen ressursinnsats. Et par momenter fortjener allikevel oppmerksomhet. Først og fremst kan fast eiendom være kjennetegnet ved manglende delbarhet, dvs. at man ikke er interessert i å selge, kjøpe, overdra eller benytte vilkårlig små deler av eiendommen. Sett at en grunneier bare er interessert i å avgi et areal som en helhet, og at han har fått et bindende bud fra en annen kjøper før vassdrags­tiltaket kommer inn i bildet. Denne situasjonen kan illustreres som i Figur 6.

Den loddrette MC-kurven reflekterer at arealets verdi hos grunneieren er p. Får han en lavere kompensasjon, går han ikke frivillig med på å avhende grunnen; får han en høyere kompensasjon, er han straks villig til å avgi det hele. Den vannrette kurven gjennom q angir det konkurrerende bud. Siden q er større enn p, er verdien av arealet hos budgiveren høyere enn hos grunneieren. I en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse er det verdien i det beste, aktuelle alternativ som skal regnes med blant de reelle kostnadene. Den alternativkostnaden som vassdrags­tiltaket må kunne bære, er derfor q.

Et annet moment er at fast eiendom av og til kan bli oppfattet som et så spesielt gode at økonomisk verdsetting virker lite meningsfylt. Årsaken er kan hende at eieren er sterkt følelsesmessig knyttet til eiendommen, eller at han lar tradisjon og kultur være mer bestemmende enn den rent økonomiske kalkyle. Imidlertid innebærer dette knapt noe prinsipielt problem for nytte/kostnadsanalysen, som ikke er avhengig av hva den enkelte eiendomsbesitter måtte bygge sine økonomiske overveielser på. For at fast eiendom skal bli regnet som en alminnelig ressursinnsats i lønnsomhetskalkylen, må dens alternativverdi være noenlunde objektivt målbar, eksempelvis i form av grunnens produktive verdi som dyrkningsareal. Vanskelig målbare forhold som estetisk attraksjonsverdi eller kulturell tradisjon vil nok i mange tilfeller falle utenfor selve lønnsomhetsberegningen og i stedet bli å betrakte som tilleggsmomenter i den endelige prosjektvurderingen.

4.5.7 Verdsetting av varer som handles internasjonalt

Dersom prosjektet benytter varer som handles internasjonalt, skal disse som hovedregel verdsettes til verdensmarkedspris, dvs. til pris ved grensen pluss innenlandske transportkostnader. Dette gjelder selv om prosjektet faktisk kjøper varene fra en innenlandsk produsent, som altså i det tilfellet vil være en importkonkurrerende bedrift. Grunnen til denne verdsettingsregelen er at verdensmarkedsprisen justert for transportkostnader representerer alternativverdien av hver vareenhet uansett om prisen fra produsenter innenlands ligger høyere eller lavere enn det internasjonale prisnivået. Hvis prisen fra produsenter innenlands er lavere enn verdensmarkedsprisen, er det samfunnsøkonomisk lønnsomt at de eksporterer sine varer fremfor å levere dem til prosjektet. De to salgsmulighetene er bare likeverdige dersom prosjektet betaler verdensmarkedsprisen. Hvis derimot prisen innenlands ligger høyere enn på verdensmarkedet, er det samfunnsøkonomisk lønnsomt at prosjektet importerer sin vareinnsats fremfor å kjøpe av hjemlige produsenter.

4.6 Tallfesting av nytteposter

4.6.1 Marginal og total betalingsvillighet

Den marginale betalingsvillighet er et lite problematisk begrep så lenge det aktuelle økonomiske gode omsettes i et alminnelig, velfungerende marked. Det behøver ikke engang å være nødvendig å estimere etterspørselskurven i markedet. Det kan være nok med ett anslag på hvilken pris prosjektets produksjon kan omsettes for, såfremt prosjektet er lønnsomt ved denne prisen. Så lenge en bare er opptatt av om tiltaket er lønnsomt og ikke av hvor lønnsomt det er, trenger en ikke å beregne de samlede nytteeffekter, idet analysen kan begrenses til å undersøke om nytteeffektene er tilstrekkelige i forhold til kostnadspostene.

Nå er det ikke så enkelt som at en hvilken som helst pris som gir lønnsomhet av tiltaket, også er forenlig med betingelsene for samfunnsøkonomisk effektivitet. Effektiv ressursutnytting stiller strenge krav til prissettingen på økonomiske goder. I utgangspunktet innebærer en optimal prissetting at produktprisen er lik grensekostnaden i produksjonen. Dersom prisen overstiger grensekostnaden, er minst én kjøper villig til å betale mer for en enhet av godet enn det koster å kompensere for ressursene som går med til å produsere enheten (nemlig grensekostnaden). Da øker den samfunnsøkonomiske effektiviteten ved at enheten produseres. Hvis prisen er lavere enn grensekostnaden, koster det mer å produsere den siste enheten enn noen er villig til å betale for den. Da øker den samfunnsøkonomiske effektiviteten ved at enheten ikke produseres. Optimum er med andre ord ved et produksjonsnivå som er akkurat så stort at grensekostnaden blir lik den pris som kan oppnås i markedet, dvs. lik den marginale betalingsvillighet.

På den ene side har vi altså at det kan være tilstrekkelig å forvisse seg om at prosjektet er lønnsomt ved en eller annen pris; på den annen side gjelder at prisen skal være lik grensekostnaden dersom prosjektet realiseres, selv om dette skulle resultere i et finansielt underskudd. Grunnen til denne tilsynelatende paradoksale konklusjonen er at totalnytten av et prosjekt, målt ved den totale betalingsvillighet, i de fleste tilfeller er større enn kjøperpris ganger omsatt kvantum. Selv om de prosjektinntektene som kan registreres i et privat forretningsregnskap ikke dekker prosjektets samlede kostnader, kan det tenkes at den totale betalingsvillighet gjør det.

I Figur 7 er den marginale betalingsvillighet for et gode tegnet som en fallende kurve. Kjøpsprisen i (det eventuelt hypotetiske) markedet er antatt å være p, og etterspørselen vil da bli lik x. Dersom prosjektet faktisk solgte godet, ville salgsinntektene naturligvis bli p·x. Alle kjøperne betaler samme pris, men de enhetene som ligger til venstre for x, har høyere marginal betalingsvillighet og kunne ha vært avsatt til høyere priser enn p. Jo mindre som i utgangspunktet omsettes, desto høyere er betalingsvilligheten for en ekstra enhet. Summeres disse merbetalingsvillighetene over alle enheter til venstre for x, kommer det som kalles konsumentoverskuddet frem, representert ved det skraverte arealet i Figur 7. Konsumentoverskuddet ligger hos alle de kjøperne som ville ha vært villige til å betale mer for sitt konsum enn de faktisk gjør, og som derfor oppnår et overskudd av nytte i forhold til sin kjøpsutgift. Sammen med kjøpsutgiften reflekterer konsumentoverskuddet de samlede nytte-effekter av et prosjekt. Det kan med visse forbehold regnes inn som bidrag til prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet, men bidrar ikke uten videre til prosjektets finansielle resultat. Forbeholdene mot å regne med konsumentoverskuddet er at det kan være vanskelig å tallfeste nøyaktig, og at det i visse tilfeller kan medføre at lønnsomheten overvurderes.

4.6.2 Vanskelig målbare nytteposter

Nytte-effektene av vassdrags­tiltak kan nok være like mangslungne som tiltakene selv. Prinsipielt kan de imidlertid inndeles etter hvorvidt godet fra prosjektet er et sluttprodukt eller benyttes som innsatsfaktor i videre produksjonsaktiviteter. Hver av disse kategoriene kan i sin tur inndeles etter hvor målbart godet og betalingsvilligheten for det er; det vil m.a.o. si fra ordinære produkter som selges til veldefinerte priser i vare- og faktormarkeder til mer abstrakte nytte-effekter som bedret naturvern og økede muligheter for friluftsliv.

Verdsettingen av objektivt målbare produkter som har en observerbar betalingsvillighet rettet mot seg, skal skje i henhold til de prinsippene som ble skissert i forrige avsnitt. Dette gjelder uansett om det er tale om et sluttprodukt eller en produsert innsatsfaktor. I det motsatte ytterpunkt har vi nytte-effekter som ikke kan måles eller registreres etter metoder som det er alminnelig enighet om, og som derfor må vurderes som ikke-økonomiske tilleggsmomenter til lønnsomhetskalkylen. Det ligger i sakens natur at slike resultater av et tiltak er vanskelige å karakterisere presist (som når resultatet er kulturvern). Mellom de to ytterpunktene kan det tenkes nytte-effekter som nok er vanskelige og arbeidskrevende å definere og måle, men som tross alt lar seg kvantifisere noenlunde brukbart. Selv om f.eks. friluftsliv i sin alminnelighet kanskje blir en post som faller utenfor i mange nytte/kostnadsanalyser, er likevel utleie av bestemte laksefiskeplasser for et avgrenset tidsrom til sportsfiskere fra andre land et klart definert økonomisk gode der betalingsvilligheten er lett observerbar. Det kan på denne bakgrunn åpenbart oppstå både tvil og diskusjon om hvilke effekter lønnsomhetsanalysen skal omfatte — om hvor grensen går mellom etterspørselen etter en time laksefiske på den ene side og almuens glede over muligheten til et givende friluftsliv på den annen.

Det går neppe an å gi helt uomtvistelige, prinsipielle retningslinjer for hvilke virkninger av et vassdrags­tiltak som hører hjemme i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse og hvilke som ikke gjør det. Men det finnes iallfall metoder for å avdekke betalingsvillighet for goder som ikke omsettes i markeder. En enkel fremgangsmåte er å arrangere spørreundersøkelser der en utesker betalingsvilligheten for ulike nyttevirkninger hos et utvalg individer. To viktige problemer med slike undersøkelser er at folk svarer strategisk og at det er vanskelig å formulere de rette spørsmål på rett måte. Dersom en stiller feil spørsmål eller formulerer spørsmålene dårlig, kan det bli for vanskelig for respondentene å få en tilstrekkelig klar oppfatning av hva nyttevirkningene innebærer. Strategiske svar oppstår når respondentene bevisst oppgir høyere eller lavere betalingsvillighet enn de i realiteten har, i håp om å påvirke resultatet av spørreundersøkelsen. Spørreundersøkelser kan legges opp på en slik måte at strategiske svar forhindres, men dette vil ikke bli drøftet videre her.

4.7 Tid og usikkerhet

4.7.1 Nytte- og kostnadsposter på ulike tidspunkter

Å summere nytte- og kostnadsposter som faller på forskjellige tidspunkter uten å justere for tidsforskjellen, er ikke riktig. En krone som kommer nå er rett og slett ikke direkte sammenlignbar med en krone som først kommer om ett år. Får man en krone nå, kan man sette den i banken til f.eks. 5% rente, og så ta ut 1 krone og 5 øre om ett år. En krone nå er derfor likeverdig med en krone og fem øre om ett år. Er det bare én krone som mottas om ett år, kan den etter samme logikk ikke være verd så mye som en krone nå. Den er bare verd omtrent 95,2 øre; for dersom 95,2 øre settes i banken, kan 1 krone tas ut om ett år når 5% rente er lagt til startkapitalen.

Bak dette ligger noen viktige økonomiske prinsipper. Det første er at man må diskontere fremtidige nytte- og kostnadsposter med en rentesats før man kan summere dem. Å neddiskontere en krone som kommer om n år, der n er et vilkårlig stort tall, gjøres ved å dividere kronen n ganger etter hverandre med 1+ rentesatsen. Når alle nytte- og kostnadsposter neddiskonteres til nåtidspunktet på denne måten, blir de sammenlignbare og kan summeres. Et annet moment er at det selve det å binde kapital over tid i en bestemt anvendelse har en alternativkostnad. Alternativkostnaden er den avkastningen man går glipp av ved å binde finanskapitalen over tid i tiltaket i stedet for i det beste, alternative prosjekt. Alternativverdi-prinsippet impliserer at denne beste, alternative avkastningsraten skal benyttes som rentesats i diskonteringen. Et tredje poeng som indirekte illustreres av talleksempelet, er at det stilles avkastningskrav til tiltaket fordi det finnes andre prosjekter i økonomien som gir en reell verdiøkning på investert kapital. En bank betaler jo ikke renter av seg selv, den skal fortrinnsvis tjene dem inn ved å plassere innskuddsmidler i lønnsomme prosjekter. En rentesats har således flere funksjoner: den gjør pengebeløp sammenlignbare over tid, den forteller noe om hvilken reell verdiøkning som kan oppnås på investert kapital, og den forteller noe om hvilken belønning man kan forvente dersom man sparer og derved utsetter noe av sitt mulige konsum til et senere tidspunkt.

4.7.2 Avveining av kortsiktige og langsiktige virkninger

Diskontering medfører at virkninger på kort og lang sikt automatisk avveies mot hverandre på en konsistent måte. Valget av rentesats bestemmer hvilken vekt man tillegger nytte- og kostnadsposter som kommer tidlig i forhold til dem som kommer sent innenfor tiltakets tidshorisont. Jo senere en nytte-effekt kommer, desto mindre vil den bidra til tiltakets lønnsomhet; og jo tidligere en kostnadspost kommer, desto større fradrag fra nyttepostene vil den representere. Dersom rentesatsen r er konstant fra periode til periode, blir vekten som tillegges en nytte- eller kostnadspost i år n lik (1+ r) ^-n, som blir stadig mindre etter som n øker. Vekten vil også synke over tid selv om rentesatsen ikke er konstant fra periode til periode.

En høy rentesats betyr at det har høy alternativkostnad å binde kapital over tid i et tiltak. For at et tiltak skal være lønnsomt, må dets kapitalavkastning derfor være større desto høyere rentesats tiltaket belastes med. Muligens har dette brakt tilhengere av naturvern til nå og da å kreve høye rentesatser i kalkyler over prosjekter der naturverdier går tapt, for så å si å representere naturskadene ved hjelp av rentesatsen. I den grad skader på naturen er langsiktige effekter av et prosjekt, er imidlertid standpunktet noe paradoksalt, for en høy rentesats innebærer at langsiktige virkninger tillegges relativt lav vekt. Det ville være mer i pakt med økonomisk tankegang å argumentere for en moderat rentesats, for derved å kunne la de langsiktige skadevirkninger få gjennomslag. Likevel er dette naturligvis betinget av at de skader naturvernet lider, lar seg tallfeste slik at de kan representeres som ordinære kostnadsposter i kalkylen. Eventuelt kan en legge naturverdiene inn i lønnsomhetsanalysen i form av en netto nytte/kostnadspost ved tidshorisonten for analysen. Medfører prosjektet langsiktige skader på natur og miljø, vil denne sluttverdien være negativ; i motsatt fall er den positiv. Hvis disse postene er for vanskelige å tallfeste, kommer de i kategorien ikke-økonomiske virkninger, og må vurderes som tilleggsmomenter ved siden av tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Det ville være prinsipielt galt å forsøke å lure dem inn bakveien ved å fastsette en rentesats som er høyere enn den beste, alternative kapitalavkastningsrate.

4.7.3 Tallfesting av rentesatsen

Som allerede nevnt skal rentesatsen følge alternativverdi-prinsippet og settes lik avkastningsraten i den beste, alternative plassering av finanskapitalen som vurderes investert i prosjektet. Et problem i praksis er at det finnes mange forskjellige investeringsalternativer, og at nominelle rentesatser varierer sterkt mellom de ulike segmentene av finanskapitalmarkedet. Alminnelig banksparing forrentes kanskje med mellom 2 og 10%, avhengig av kontotype. Statsobligasjoner regnes som en nærmest risikofri plassering, og kan gi en nominell avkastning på f.eks. 5–10%. Investeringer i finans- eller aksjemarkedene innenlands eller utenlands kan gi langt høyere forventede gevinster, men er ofte også forbundet med høyere risiko.

I offentlige prosjektkalkyler er det i praksis ikke nødvendig å foreta omfattende analyser av nasjonale og internasjonale finansmarkeder for å spesifisere alternative avkastningsrater på de ulike delene av den finanskapitalen som bindes i prosjektet. Finansdepartementet har nemlig fastlagt én rentesats for alle offentlige prosjekter, for tiden 7% pro anno (se NOU 1983:25 Bruk av kalkulasjonsrente i staten). Nå kan ikke et vassdrags­tiltak uten videre oppfattes som et offentlig prosjekt bare fordi man utfører en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse under konsesjonsbehandlingen. Dessuten kan vi alltid stille spørsmålet om hvorvidt tallet 7% er for høyt eller for lavt. Dette kan bare belyses av nærmere teoretisk analyse og empirisk undersøkelse, men mange marginale industriinvesteringer i Norge i de siste år har iallfall utvilsomt hatt lavere realavkastning enn 7%. Likevel finnes det momenter som taler for at den fastsatte rentesats bør benyttes. Ett er som nevnt at en da slipper en tid- og arbeidskrevende analyse av alternative plasseringsmuligheter i finansmarkedene. Et annet er at formålet med konsesjonsbehandlingen blant annet er å avveie offentlige og almene interesser mot private, og da kan den offentlige kalkylerente være relevant selv om prosjektet som sådant er privat. Et tredje moment er at det å kunne bruke en fast, konstant rentesats forenkler vurderingen av prosjektets risiko i betydelig grad. Når disse argumentene i favør av den offentlige kalkylerente vel er anført, bør det understrekes at det ikke finnes noen dypere teoretisk begrunnelse for at rentesatsen i nytte/kostnadsanalyser av vassdrags­tiltak skal være akkurat 7%.

For fullstendighets skyld er det også verd å nevne at inflasjon ikke er spesielt interessant i en lønnsomhetskalkyle. Det er nok å sørge for konsistens mellom tallfestingen av nytte- og kostnadsposter og definisjonen av rentesatsen. Dersom man bruker en nominell rentesats, så som den faktiske, observerte renten på statsobligasjoner, må nytte- og kostnadsposter inneholde en inflasjonskomponent. Dersom man bruker realrente, trenger man ikke å legge generell prisstigning inn i anslagene på nytte- og kostnadspostene, men må til gjengjeld beregne realrenten som nominell rentesats justert for forventet inflasjonsrate.

4.7.4 Usikkerhet

Informasjonsmangel kan oppstå på flere vis. Den minste grad av usikkerhet som vel kan tenkes, er når en vet hvilke fremtidige tilstander økonomien kan havne i, men ikke hvilken tilstand den kommer til å havne i — bare sannsynligheten for at hver av tilstandene inntreffer. En slik form for informasjonsmangel er grundig studert, og ligger til grunn for omtalen av risikohåndtering i det følgende. Men usikkerheten om fremtiden kan jo være mer alvorlig. Man vet som regel ikke nok om hvilke tilstander økonomien kan tenkes å havne i, og heller ikke hva sannsynligheten er for at den og den situasjon kommer til å inntreffe. Et annet problem er at aktørene har svært varierende informasjon om og innsikt i forhold som kan være relevante for deres økonomiske beslutninger. Dette kalles informasjonsasymmetri, og kan være en avgjørende hindring for markedets effektivitet. Kompliserte informasjonsproblemer av den siste typen vil imidlertid ikke bli drøftet videre her.

Den minimale usikkerhet innebærer at en kjenner til hvilke tilstander som kan inntreffe i fremtiden, og dessuten kan spesifisere sannsynligheten for at hver av dem faktisk inntreffer. Matematisk sett er dette det samme som at sannsynlighetsfordelingene til alle nytte- og kostnadsposter i prosjektet er kjent. Den aller enkleste måten å håndtere usikkerheten på, er i så fall å regne ut forventet verdi av hver nytte- og kostnadspost, diskontere forventningsverdiene ned til nåtidspunktet ved hjelp av en fast rentesats og summere dem. Da kommer en frem til forventet nåverdi av tiltaket. Dersom alternativverdi-prinsippet er etterfulgt i tallfestingen, er forventet nåverdi av tiltaket et mål på dets lønnsomhet.

Nå kan man innvende at det interessante ved usikkerhet er spredningen i de mulige utfall for en nytte- eller kostnadspost, og ikke forventningsverdien. Forventningen er bare ett tall, og kan tolkes som det gjennomsnittlige utfall. Risiko oppstår derimot fordi utfallet med en viss sannsynlighet blir noe annet enn hva forventningen tilsier. Risikoen er knyttet til selve spredningen i sannsynlighetsfordelingen, noe forventningsverdiene ikke fanger opp. Sett at man kan sette sine penger inn i et investeringsprosjekt P1 som vil gi en usikker engangsavkastning om nøyaktig ett år, og at forventet avkastning er 8%, som følge av at man kan tjene 7% eller 9% med like stor sannsynlighet. Anta videre at et ekstra prosjekt P2 dukker opp, med forventet engangsavkastning på 9% om nøyaktig ett år som følge av at man her kan tjene 6% eller 12% med like stor sannsynlighet. Dersom man kun forholder seg til forventet avkastning, velges prosjekt P2, og om ett år vil realisert forrentning være enten 6% eller 12%. Hadde man valgt prosjekt P1, ville man når risikoen ble oppløst ha sittet med enten 7% eller 9% avkastning. Sett nå at P1 gir høy avkastning når P2 gir lav. Hvis man da plasserer f.eks. halvparten av sin kapital i hvert av prosjektene, vil man i verste fall komme ut med gjennomsnittlig (9% + 6%)/2 = 7.5% avkastning på totalkapitalen. I beste fall blir forrentningen (7% + 12%)/2 = 9.5%, og siden beste og verste utfall er like sannsynlige, får man en forventet avkastning på 8.5%. Sakens kjerne blir dermed hva man er villig til å betale mot å oppnå en forbedring av verste utfall: Synes man det er verd å ofre 2.5 prosentpoeng i beste utfall for å være sikret 1.5 prosentpoeng mer i verste utfall? Er et halvt prosentpoengs reduksjon i forventet avkastning for mye å betale for å være sikret 7.5% i stedet for bare 6%? Svaret på dette avhenger av hvilken grad av risikoaversjon som fastsettes. Jo sterkere risikoaversjonen er, desto mer er man villig til å ofre i form av lavere beste-utfall for å oppnå høyere verste-utfall. For at en investeringskalkyle skal kunne ta hensyn til risiko, må det gis opplysninger om hvilken grad av risikoaversjon som skal legges til grunn.

De fleste private investorer har risikoaversjon, noe de avslører ved å foretrekke mindre fremfor mer risiko, gitt at forventet avkastning på investeringen er den samme. Når det gjelder hvor stor risikoaversjon det offentlige bør ha, peker faglitteraturen i litt ulike retninger. I NOU 1983:25 Bruk av kalkulasjonsrente i staten anbefales risikonøytralitet, dvs. at man bare skal ta hensyn til forventet nåverdi og se bort fra at utfallet kan avvike fra forventningen. Dette standpunktet samsvarer imidlertid ikke uten videre med det generelle alternativverdi-prinsippet som danner utgangspunkt for verdsettingen av nytte- og kostnadsposter i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. Tanken bak alternativverdi-prinsippet er at offentlig ressursbruk må tåle sammenligning med privat — det er først når et offentlig prosjekt er minst like lønnsomt som den alternative, private ressursanvendelse at igangsettelse av prosjektet kan forsvares ut fra en økonomisk synsvinkel. Hvis private investorer er risikoaverse i sine investeringskalkyler, bør en derfor også legge risikoaversjon til grunn i vurderingen av offentlige investeringer, og dermed i nytte/kostnadsanalyser mer generelt.

Et viktig spørsmål gjelder hvilken type risiko som er relevant i en samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyse. Det er lett å innse at vi på nasjonaløkonomisk plan bør være opptatt av nasjonaløkonomisk risiko. Den isolerte risiko i et enkelt prosjekt er lite viktig i nasjonal sammenheng; det er prosjektets bidrag til risikoen i nasjonalformuen som er interessant. Dette gjelder for øvrig på alle nivåer: Relevant risiko i et prosjekt er den endring prosjektet medfører for risikoen i investors samlede formue, uansett om investor er en privatperson, en organisasjon eller staten selv. Endringen i totalrisiko som prosjektet medfører, kan kalles for risikobidrag.

Risikobidraget avhenger av hvordan lønnsomheten i prosjektet samvarierer med avkastningen på nasjonalformuen. Hvis en må regne med at prosjektet har høy lønnsomhet i de situasjoner der avkastningen på nasjonalformuen også er høy, er risikobidraget positivt. For eksempel kan det tenkes at en vannkraftutbygging er mer lønnsom desto høyere oljeprisen er, fordi høy oljepris leder til at folk bruker mer strøm og mindre olje. Men avkastningen på nasjonalformuen stiger også når oljeprisen øker, og prosjektet bidrar derfor til større, samlet, nasjonaløkonomisk risiko. Et positivt risikobidrag teller i disfavør av et prosjekt dersom investor er risikoavers. Hvis tiltaket imidlertid har høy lønnsomhet i de situasjoner der avkastningen på nasjonalformuen forøvrig er lav, er risikobidraget negativt. Prosjektet bidrar til å redusere den samlede risikoeksponering i nasjonalformuen, noe som for en risikoavers investor teller i dets favør.

Gitt at ønsket grad av risikoaversjon er fastlagt og man kan benytte en fast rentesats, viser det seg at usikkerhet kan håndteres ved å gange nytte- og kostnadsposter med spesielle risikojusteringsfaktorer. Generelt er disse faktorene større enn 1 dersom prosjektet bidrar til å redusere totalrisikoen og mindre enn 1 dersom prosjektet medfører økt totalrisiko. Risikojusteringen virker med andre ord på tilsvarende måte som diskonteringen, idet nytte- og kostnadsposter blir multiplisert med vekttall som reflekterer graden av gunstig eller ugunstig risiko i prosjektet. (Parallellen illustreres av at det under visse betingelser også er mulig å justere for risiko ved å gi rentesatsen et påslag og la være å korrigere nytte- og kostnadspostene.)

I praksis vil det kunne være vanskelig å ta hensyn til risiko i prosjektkalkylen på en teoretisk uangripelig måte. Grunnene er blant annet manglende informasjon om hvordan tiltakets lønnsomhet samvarierer med avkastningen på nasjonalformuen, og manglende retningslinjer for å fastsette graden av risikoaversjon. Hvordan nasjonalformuen og dens avkastning bør defineres, er heller ikke hevet over diskusjon. På denne bakgrunn bør en antagelig ikke være for ambisiøs i håndteringen av usikkerhet eller i justeringen for risiko i nytte/kostnadsanalysen. Dermed er det imidlertid ikke sagt at økonomisk risiko i et tiltak kan neglisjeres. Usikkerheten er jo til stede i prosjektet selv om den ikke skulle komme eksplisitt frem i prosjektvurderingen. Derfor bør en gå så langt som mulig i å spesifisere tiltakets risiko, og gi risikojusterte lønnsomhetsanslag i den utstrekning de blir meningsfylte. I det minste kan en oppgi de antatt beste, verste og mest sannsynlige utfall for forventet nåverdi, og dessuten belyse følsomheten i nåverdien med hensyn på rentesatsen og forskjellige nytte- og kostnadsposter. Slike former for risikovurdering kan likevel ikke uten videre begrunnes teoretisk, og derfor bør de ikke få for stor betydning når den endelige beslutning om realisering av prosjektet skal fattes.

4.8 Gjennomføring av lønnsomhets­analysen

4.8.1 Vurdering av virkninger på inntektsfordelingen

Slik lønnsomhetsbegrepet vanligvis defineres, er det nøytralt overfor prosjektets eventuelle virkninger på fordelingen av inntekt mellom de aktører som på ulike måter blir berørt. Lønnsomheten bestemmes av hvorvidt prosjektets forventede og eventuelt risikojusterte nåverdi er positiv, og ikke av hvem som får gevinstene og hvem som bærer kostnadene. Som nevnt i avsnitt 2 er ikke alle økonomer enige i denne forståelsen av lønnsomhetsbegrepet. I enkelte modeller for prosjektevaluering i utviklingsland har man anbefalt å ta inntektsfordelingshensyn under tallfestingen av nytte- og kostnadsposter. Følgen vil da være at f.eks. lønnssatsen for arbeidere i prosjektet ikke bare bestemmes av alternativverdien av deres arbeidstid, men også av hvorvidt den enkelte er rik eller fattig. Hvis en rik og en fattig arbeider kommer fra samme alternative beskjeftigelse der de har hatt samme lønn pr. time, kan den fattiges lønnssats i prosjektet bli lavere enn alternativverdien og den rikes bli høyere når en justerer for inntektsfordeling på denne måten. Prosjekter som sysselsetter fattige arbeidere vil derfor automatisk fremstå som mer lønnsomme, ettersom lønnskostnadene der blir kalkulert relativt lavt.

To grunner taler imot å inkorporere inntektsfordelingshensyn i utregningen av nåverdien av et tiltak. Den ene er at vektene som legges på rike og fattige blir vanskeligere å oppdage når de skjuler seg inne i matematiske formler for lønnssatser og nåverdier. Hvilke inntektsfordelingshensyn som faktisk er tatt, kan tilsløres på denne måten. (Noen vil kanskje hevde at nettopp dét er nødvendig ved prosjektevaluering i u-land.) Det er da mer klargjørende dersom avveiningen mellom rike og fattige er eksplisitt og tydelig. Den andre begrunnelsen for å holde fordelingshensyn utenfor nytte/kostnadsanalysen er at i motsatt fall kan selve lønnsomhetsbegrepet bli teoretisk meningsløst. Det finnes ingen alment akseptert økonomisk teori som forteller hvem som bør være rik(ere) og hvem som bør være fattig(ere) i et land. Kriterier for inntektsfordeling følger direkte av politiske mål, og kan ikke utledes av økonomisk teori. Økonomer kan i egenskap av fagpersoner bare tolke gitte, politiske mål på en slik måte at de passer inn i analysen. Fra et faglig synspunkt kan politiske mål gå ut på hva som helst, og dersom de blandes inn i lønnsomhetsbegrepet, vil også det kunne gå ut på hva som helst. Et prosjekt kan dermed bli lønnsomt så snart det er et politisk mål at prosjektet er lønnsomt, og lønnsomhetsbegrepet mister sin vitenskapelige forankring.

Dette innebærer ikke på noen måte at man med god samvittighet kan se bort fra virkningene på inntektsfordelingen av at et tiltak iverksettes. Spørsmålet dreier seg om hvordan fordelings-effektene skal spesifiseres og analyseres, ikke om hvorvidt de skal tas i betraktning. Det mest hensiktsmessige kan være at man ganske enkelt utarbeider en liste over alle fordelingsvirkningene, med nøyaktig angivelse av hvem som tjener og hvem som taper på tiltaket og av hva de respektive gevinster og tap er. Listen kan så sammenholdes med tiltakets lønnsomhet og vurderes direkte av politikerne. Eventuelt kan konsesjonsmyndighetene vurdere den på bakgrunn av politisk bestemte inntektsfordelingsmål.

4.8.2 Vurdering av ikke-økonomiske virkninger

Ikke-økonomiske virkninger av et vassdrags­tiltak kan pr. definisjon ikke være relevante for tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Igjen blir spørsmålet derfor hvor grensene mellom økonomiske og ikke-økonomiske virkninger skal trekkes — hva som er kjennetegnet på en post i nytte/kostnadskalkylen og hva som særmerker de prosjektvirkningene som er irrelevante for lønnsomhetsberegningen. Det kan være avgjørende for troverdigheten av en nytte/kostnadsanalyse at den suppleres med en minutiøs oversikt over alle ikke-økonomiske effekter som analytikeren har kunnet finne. Her vil en naturligvis måtte trekke på andre fagområder enn økonomi, så som hydrologi, økologi, biologi, landbruksfag, jus og muligens sosiologi. Blant grunnene til å spesifisere også de lønnsomhetsnøytrale resultater av tiltaket er at analytikeren som oftest vil være den som har best oversikt over alle dets virkninger, og dessuten at det blir klart hvilken avgrensning av økonomiske og ikke-økonomiske virkninger som faktisk er gjort gjeldende i analysen. Forutsetningene for beregningen av prosjektets nåverdi blir eksplisitte, og lønnsomhetsanalysens utsagnskraft styrkes.

4.8.3 Administrativ organisering

Som avslutning på redegjørelsen for prinsippene i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse kan det være nyttig med en punktvis oppsummering av de viktigste trinnene i analysearbeidet.

1. Formulering av prosjektet.

   Enhver prosjektanalyse må starte med en presis formulering av hva tiltaket går ut på. Her kan en også skissere ulike mulige utforminger av tiltaket, dersom disse skal analyseres som separate prosjektalternativer. I denne fasen er det svært viktig å få med alle virkninger tiltaket kan tenkes å ha.

2. Identifikasjon av nytte- og kostnadsposter.

   Her skjer sorteringen av økonomiske og ikke-økonomiske virkninger. For at en virkning av tiltaket skal kvalifisere som nyttepost eller kostnad, må den være noenlunde objektivt målbar.

3. Tallfesting av nytte- og kostnadsposter.

   Hver nyttepost skal verdsettes ved den observerte eller beregnede marginale betalingsvillighet for vedkommende positive virkning av tiltaket. Hver kostnadspost skal tallfestes etter den verdi vedkommende ressursinnsats ville ha i beste, alternative anvendelse utenom tiltaket.

4. Lønnsomhetsberegning.

   Den samfunnsøkonomiske verdien av et prosjekt er gitt ved prosjektets forventede nåverdi, beregnet i samsvar med pkt. 3 og eventuelt justert for risiko. I utregningen av nåverdien skal rentesatsen være lik avkastningsraten i beste, alternative anvendelse av finanskapitalen som bindes i prosjektet.

5. Vurdering av fordelingsvirkninger og ikke-økonomiske forhold.

   Her skal det settes opp nøyaktige oversikter over hvem som taper og hvem som vinner på prosjektet, over hva de respektive gevinster og tap antas å bli, samt over alle de virkninger som ble identifisert under pkt. 1 men ikke tatt med i lønnsomhetsberegningen.

Det må understrekes at man ikke kan sette hvem som helst til å gjennomføre en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse. Å utføre en faglig forsvarlig kalkyle krever betydelige teoretiske kunnskaper sammen med praktisk og institusjonell innsikt. Det er altså ikke nok med lang erfaring fra praksis, og det er heller ikke nok å ha tatt grunnleggende økonomikurs. Den som står ansvarlig for en nytte/kostnadsanalyse i forbindelse med konsesjonsbehandling, bør helst ha gjennomført økonomiutdanning på universitets- eller høyskolenivå med feltet offentlig økonomi i sin fagkrets. En person med slik kompetanse burde til gjengjeld lett kunne gjennomføre lønnsomhetsanalyser av selv forholdsvis store vassdrags­tiltak.

Hovedgrunnen til å anbefale dette kompetansenivået er at en lønnsomhetsanalyse har liten verdi med mindre den er utført i samsvar med presise, faglige kriterier. I verste fall kan det her faktisk tenkes at ingen informasjon er bedre enn noe informasjon, dersom de opplysninger som frembringes om lønnsomheten av et tiltak, er faglig useriøse. At et tiltak viser seg å være samfunnsøkonomisk lønnsomt (eller eventuelt ulønnsomt) kan og bør ha stor betydning for utfallet av konsesjonsbehandlingen. Da er det en fordel om analytikeren har solid bakgrunn for å være sikker i sin sak.

Neste spørsmål er naturligvis hvor stor betydning en skal tillegge den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et vassdrags­tiltak i forbindelse med konsesjonsbehandlingen. En kan velge mellom tre måter å benytte analysen på. Den første er å si at et tiltak får konsesjon hvis og bare hvis det er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Da vil alle lønnsomme og ingen ulønnsomme tiltak få konsesjon, uansett hvilke ikke-økonomiske tilleggsmomenter som kunne tenkes. Den andre er å si at tiltaket ikke kan få konsesjon dersom det er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Da kan man nekte å gi konsesjon til et lønnsomt tiltak dersom tilstrekkelige, negative tilleggsmomenter tilsier det; mens et ulønnsomt tiltak ikke vil få konsesjon uansett hvilke positive tilleggsmomenter som fremmes. Den tredje er å si at tiltaket i utgangspunktet skal være lønnsomt for å få konsesjon, men at de ikke-økonomiske tilleggsmomenter kan forhindre konsesjon til lønnsomme tiltak eller omvendt sikre konsesjon til ulønnsomme tiltak. Jeg anbefaler den tredje ordningen.

En kan også stille spørsmål om hvorvidt enhver konsesjonsbehandling skal inneholde en nytte/kostnadsanalyse. Et argument for å begrense bruken av økonomisk analyse kan være at en faglig korrekt lønnsomhetsberegning kan virke for omfattende og overdimensjonert, særlig i forhold til de helt små vassdrags­tiltak. I motsatt retning trekker det at et vassdrags­tiltak allerede er av en viss størrelse når det kommer til konsesjonsbehandling, og at jo mindre omfanget av et tiltak er, desto mindre arbeidskrevende blir også analysen av dets lønnsomhet. Selv om teorien for nytte/kostnadsanalyse kan synes omfattende, vil de aller fleste små vassdrags­tiltak sannsynligvis bare kreve en lett håndterlig lønnsomhetsberegning. Jeg anbefaler på denne bakgrunn at man alltid gjennomfører en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av et vassdrags­tiltak som kommer til konsesjonsbehandling. For nettopp å begrense beregningsarbeidet, kan det være hensiktsmessig at man utarbeider en detaljert manual for nytte/kostnadsanalyse av vassdrags­tiltak. Manualen bør i tilfelle utformes slik at analysen kan gjennomføres som en enkel, trinnvis prosedyre. Dessuten bør analytikeren ha mulighet til i stor grad å basere sine vurderinger på konkrete illustrasjoner og eksempler i manualen, i stedet for å måtte innhente den samme type grunnlagsdata på nytt for hvert tiltak som konsesjonsbehandles. Endelig bør en legge til rette for at lønnsomhetsanalysen i så stor utstrekning som mulig kan benytte tall og andre data fra de opplysninger som det er naturlig å kreve at tiltakshaveren uansett fremlegger i forbindelse med en søknad om konsesjon. Regne-eksempelet i neste avsnitt illustrerer dette ved kun å bygge på tiltakshavers lønnsomhetsberegning samt opplysninger om skade og gevinst for almene og andre private interesser.

4.9 Et forenklet eksempel

4.9.1 Datagrunnlag

I dette avsnittet gjennomgås et forenklet eksempel på en liten lønnsomhetsberegning. Eksempelet er laget for å belyse noen av momentene i de foregående avsnitt, og omfatter ikke alle spørsmål som kan tenkes å oppstå i en prosjektkalkyle. Eksempelet skal derfor ikke oppfattes som en systematisk oversikt over alle trinn i en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse. Tallene er konstruerte og reflekterer ikke nødvendigvis virkelige forhold. Eksempelet innebærer ingen påstand om hvorvidt den type vassdrags­tiltak som omtales, bør konsesjonsbehandles i virkeligheten.2 Anta at følgende opplysninger foreligger:

1. Et vassdrags­tiltak planlegges igangsatt av 10 grunneiere som vil bygge et felles vanningsanlegg for et areal med grønnsaker på i alt 800 dekar samt 4000 dekar med eng og korn. Årlig uttak av vann er beregnet til 400 m³ pr. time i 10 uker à 5 døgn à 20 timer, og vil bli fordelt med 100 m³ pr. dekar grønnsaker og 80 m³ pr. dekar eng og korn. Grunneiernes bruttogevinst vil komme i form av bedret avkastning på arealene, og anslås pr. m³ vann til omtrent kr 6 for grønnsaker og kr 2,50 for eng og korn. Investeringskostnaden er beregnet til 4 millioner kroner eksklusive investeringsavgift, mens årlige drifts- og vedlikeholdskostnader ventes å utgjøre ca. kr 1 pr. m³ inklusive elektrisitetsavgift. Etter byggestart vil det ta ett år før vanningsanlegget kan tas i bruk, og levetiden er 25 år. Grunneierne legger på denne bakgrunn frem en privatøkonomisk kalkyle som viser at nåverdien av å investere i vanningsanlegget vil bli omtrent 3,5 millioner kroner før inntektsskatt. Finansieringen av prosjektet anses således ikke å by på problemer.

2. En del av grunneiernes bruttoinntekter av investeringen viser seg å måtte tilskrives subsidier som følge av inntektsmålsettingene for jordbruket. Som et grovt anslag kan internasjonale priser på grønnsaker sies å ligge på omtrent 80% av de norske, mens tilsvarende tall for eng og korn er 60%. Videre inneholder den private kalkylen både investerings- og elektrisitetsavgift som grunneierne må betale. Halvparten av investeringskostnaden vil bli belagt med investeringsavgift på 7%, mens elektrisitetsavgiften utgjør ca. 15 øre pr. m³ .

3. Vanningsanlegget vil etter all sannsynlighet komme til å påvirke grunnvannstanden for relativt store arealer et stykke nedenfor anleggsstedet. En regner med at 500 dekar eng vil kunne bli tørkeskadet med 50 m³ /da. Senket grunnvannstand vil imidlertid også kunne gi en kvalitetsforbedring på 50 m³ /da for 100 dekar med halvforsumpet jord som benyttes som beiteareal. Den privatøkonomiske bruttoverdien av forbedringen anslås til kr 2 pr. m³ , og internasjonalt prisnivå antas også her å ligge på omtrent 60% av det norske.

4. Den siste virkningen av et eventuelt vanningsanlegg er at en kulp som i mange år har vært brukt som badeplass, vil gå tapt. Badeplassen har vært et populært utfartssted for både turister og fastboende, og det har vært på tale å oppruste området med toaletter og utsalg av kioskvarer med sikte på å tiltrekke et større antall turister i sommerhalvåret. Foreløpig har man imidlertid ingen konkrete investeringsplaner.

4.9.2 Fra privat til samfunnsøkonomisk ­lønnsomhet

Vanningsanleggets samfunnsøkonomiske lønnsomhet kan beregnes ved å foreta noen få, enkle modifikasjoner av grunneiernes private kalkyle. For det første bør antagelig verdistigning og skade på arealer avregnes til internasjonale priser, siden jordbruksvarer høyst sannsynlig ville ha blitt handlet internasjonalt i fravær av importvernet for norsk jordbruk. For det andre bør private investeringer og driftskostnader justeres for investerings- og elektrisitetsavgift. For det tredje må verdien av tørkeskadet eng og forbedret beiteareal tas med i betraktningen. For det fjerde må den økonomiske verdien av prosjektet stilles opp mot verdien av badeplassen som kan gå tapt. I praksis vil en også ofte måtte vurdere flere skatteforhold, blant annet grunneiernes inntektsskatt og eventuell merverdiavgift på prosjektets ressursinnsats og produksjon. Disse forholdene, sammen med prosjektets eventuelle risiko, neglisjeres her for å oppnå et så enkelt eksempel som mulig.

Å avregne jordbruksarealer til internasjonale priser er ikke helt udiskutabelt. Alternativverdiprinsippet sier at ressursenes verdi i beste, aktuelle, alternative anvendelse skal regnes som kostnad. Spørsmålet blir derfor hvor aktuelt det er med eksport og import for norsk jordbruk. Hvis internasjonal handel er helt uaktuelt innenfor prosjektets tidshorisont, kan det være mest korrekt å bruke norske priser i kalkylen. Hvis import og eksport kan skje fritt, skal internasjonale priser benyttes. I praksis er vel situasjonen for norsk jordbruk et sted mellom disse to ytterpunktene: man er ikke fullstendig skjermet fra omverdenen, men handelen er heller ikke helt fri. Dersom internasjonale priser brukes som grunnlag for verdsettingen av areal i prosjektet, vil gevinsten (pr. m³ vann) være ca. kr 4,80 for grønnsaker og kr 1,50 for eng og korn. Totalt vil bruttogevinsten da bli kr 864 000 pr. år. Hvis en derimot benytter norske priser i verdsettingen, blir årlig bruttogevinst kr 1 280 000. Gitt datagrunnlaget i eksempelet kan forskjellen mellom disse to tallene tolkes som importvernets verdi for prosjektet. Det bør da også understrekes at denne verdien av importvernet motsvares av et tap hos dem som betaler mer for jordbruksvarer enn de ville ha gjort under fri internasjonal handel. Lønnsomhetsberegningen i det følgende er gjort under forutsetning av at internasjonale priser benyttes i verdsettingen.

Det er liten grunn til å anta at vanningsanlegget er et så betydelig prosjekt at prisnivået på kapitalutstyr og elektrisitet påvirkes nevneverdig av prosjektets etterspørsel. I så fall skal investerings- og elektrisitetsavgiften ikke regnes som samfunnsøkonomiske kostnader, selv om de er privatøkonomiske utgifter. Den reelle, samfunnsøkonomiske investeringskostnad blir derfor kr 4 000 000, dvs. kr 140 000 lavere enn den private investeringsutgiften. De reelle drifts og vedlikeholdskostnadene blir på sin side kr 0,85 pr. m³ vann, i alt kr 340 000 pr. år.

Når internasjonale priser først benyttes i verdsettingen av grunneiernes arealer, må de naturligvis også gjøres gjeldende for området med eng som blir tørkeskadet og beiteområdet som blir forbedret. Kostnaden ved tørkeskadet eng blir da kr 37500 pr. år, mens forbedringen av beitearealet verdsettes til kr 6000 pr. år.

4.9.3 Lønnsomhet og realisering av tiltaket

Den årlige, samfunnsøkonomiske nettogevinst av vanningsanlegget er gitt ved bruttogevinsten minus reelle drifts- og vedlikeholdskostnader, minus verdien av tørkeskadet eng, pluss verdien av forbedret beiteareal. Den blir kr 492 500 pr. år, mens den privatøkonomiske nettogevinst er kr 880 000 årlig. Dersom prosjektets levetid settes til 25 år og en kalkulasjonsrente på 7% benyttes, blir den samfunnsøkonomiske nåverdien av vanningsanlegget kr 1 625 598. Dette er lavere enn den privatøkonomiske verdien som er oppgitt, men allikevel en positiv nåverdi. Den samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalysen tilsier derfor isolert sett at prosjektet realiseres.

Før en eventuelt beslutter å realisere prosjektet, må imidlertid dets nåverdi settes opp mot verdien av badeplassen som går tapt hvis vanningsanlegget blir bygget. Kort sagt: Er badeplassen verd minst 1,6 millioner kroner? Dette spørsmålet kan håndteres på to måter. Den enkleste muligheten (for prosjektanalytikeren) er å overlate det til skjønn hos politikerne eller de myndighetene som eventuelt godkjenner prosjektet. En faglig mer tilfredsstillende fremgangsmåte ville være å gjennomføre en undersøkelse av betalingsvilligheten for badeplassen. Betalingsvilligheten ville bestå av nettoinntektene som kan oppnås ved økt tilstrømming av turister, ved siden av lokalbefolkningens verdsetting av badeplassen.

4.9.4 Detaljer i utregningen av tiltakets ­lønnsomhet

Den samfunnsøkonomiske nåverdien av prosjektet beregnes ved at investeringskostnaden antas å forfalle til betaling i slutten av første år, mens nettogevinsten antas å komme i hvert av de 25 påfølgende år. Nåverdiformelen er: