24 Lukking av vassdrag, tørrlegging og grusuttak

24.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes noen tiltakstyper som har det til felles at de ofte kan virke relativt små og ubetydelige hver for seg, men kan vise seg å ha store konsekvenser dersom de vurderes samlet. Både lukking av elver og bekker, gjenfylling av dammer, tørrlegging og grusuttak utføres i mange tilfeller bitvis av en rekke enkeltstående tiltakshavere (selv om de også kan bli utført som større totalprosjekter). De samlede konsekvensene av en rekke slike tiltak kan være betydelige for hydrologiske og økologiske forhold i vassdrag og våtmarksområder. For tiltakshaveren derimot kan vedkommendes inngrep i mange tilfelle fremtre som relativt ubetydelig.

24.2 Lukking av vassdrag

24.2.1 Formål og omfang

Lukking av vassdrag gjøres ved at eksisterende bekker og elver føres i rør under grunnen, som da etter oppfylling kan nyttes til andre formål. Vannet gis utløp fra rørsystemet til et nedenforliggende vassdrag eller til sjøen. Det er i praksis mest aktuelt å lukke mindre vassdrag, dvs. bekker, på denne måten, men særlig i byer foretas også delvis lukking av større vassdrag. For enkelhets skyld brukes i det følgende betegnelsen bekkelukking generelt om slike rørleggingstiltak.

Fremstillingen her tar i første rekke sikte på lukking av naturlige bekker, men grensen mellom bekker og grøfter er ikke alltid lett å trekke. Grøfting av landbruksarealer har fore­gått siden 1800-tallet, og skjøt fart etter hvert som gravemaskiner ble tatt i bruk. Tørrleggingstiltak i landbruket innebar til å begynne med en økning i antallet vannløp fordi grøftene sjelden ble lukket. I dag kan det ofte være liten forskjell på en bekk og en eldre grøft, og et slikt historisk skille bør heller ikke få betydning for hvilke regler som skal gjelde mht. inngrep – dette bør vurderes utfra situasjonen i dag. Rørlegging i forbindelse med dreneringstiltak ble dels drøftet i kap. 22.5, og behandles dels nedenfor under 24.3.

Lukking av vassdrag utføres for det første for å bedre arronderingen av jordbruksarealer, gjerne i forbindelse med planeringsarbeid med sikte på å tilpasse arealene til maskinell drift. I 1950-årene da maskinbruken på gårdene økte ble det mer vanlig å lukke bekker og grøfter, og etter innføring av statstilskudd til dette formålet i 1959 økte omfanget av slike tiltak betydelig. I Østfold fylke er 1500 km grøfter og bekker lagt i rør for landbruksformål fra 1960 til 1989. 1

Som et typisk eksempel på utviklingen mht. grøfting og lukking gjengis i figur 24.1 oversiktskart over Rakkestadelva med sidebekker fra 1790, 1960 og 1980.

I byer og tettbygde strøk var mange vassdrag før så påvirket av kloakk og andre forurensende utslipp at de ble lukket for å hindre lukt og andre plager. Det ble tidligere også foretatt lukking for å hindre forurenset overflatevann i å gå direkte til vassdrag. I dag skjer lukking i tettbygde strøk primært for å skaffe arealer til tomtegrunn, veibygging m.v. – i boligstrøk også av hensyn til sikkerheten i barns lekeområder.

Fremtidsutviklingen mht. bekkelukking kan stille seg noe forskjellig i landbruksområder og tettbygde strøk.

Ved omleggingen av landbruksstøtten med virkning fra 1990 bortfalt støtteordningen for lukkingstiltak. I stedet settes det som vilkår for å motta det generelle areal- og kulturlandskapstillegget at elver og bekker skal ikke kanaliseres eller lukkes og åpne grøfter skal ikke lukkes. 2 Fylkesmannen kan gi dispensasjon. Brudd på vilkårene medfører bortfall av tillegget med mindre forholdet gjenopprettes, eller avslag på støtte i inntil tre år dersom gjenoppretting ikke er mulig.

I tettbygde strøk m.v. kan arealmangel også i fremtiden gjøre det aktuelt å lukke vassdrag, selv om fordelene ved åpne bekker og elver etter hvert er blitt mer anerkjent. Oslo kommune vedtok allerede i 1982 et Miljøpolitisk prinsipprogram for vern av elver, bekker og vann, hvor kommunen bl.a. gikk inn for et generelt forbud mot lukking. Bystyret vedtok i 1985 et slikt forbud i vedtekt etter bygningsloven, men denne ble ikke stadfestet, fordi forbudet ifølge Kommunal- og arbeidsdepartementet skulle ha vært utarbeidet etter planbestemmelsene. I oktober 1993 vedtok bystyret en kommunedelplan for grøntstruktur med bl.a. en generell retningslinje om at alle åpne vassdrag bør bevares åpne. 3 Til tross for at de kommunale myndighetene gjennom hele 1980-tallet har gått inn for å bevare vassdrag åpne, er det likevel gjennomført en rekke lukkingstiltak i Oslo i denne perioden.

24.2.2 Skadevirkninger

Lukking av bekker reduserer selvrensingen og medfører derfor større forurensningstilførsel der bekken møter åpent vann. Lukkingen vanskeliggjør dessuten kontroll med forurensninger. Normalt vil bekkelukkingen føre til at vannet renner raskere, noe som kan medføre erosjon nedstrøms hvis det ikke gjennomføres spesielle tiltak.

Lukking reduserer selvsagt bekkens biologiske mangfold ved å ødelegge fiskens gyteplasser, hindre fiskens vandring og å ødelegge leveområdene for planter og dyr for øvrig. I Drammen kommune er f.eks. 23 sjøaure- og lakseførende bekker lagt i rør, slik at yngel nå må settes ut. 4

Landskapsbildet kan i mange tilfelle få redusert verdi ved at åpent vann legges i rør, både fordi vann er et vesentlig element i landskapsbildet i seg selv, og fordi det gir grunnlag for vegetasjonssoner som gjør landskapet variert.

24.2.3 Gjeldende rett

Dersom bekkelukking skjer i forbindelse med bakkeplanering, og planeringsarbeidet totalt sett berører et areal på minst 1 daa, kreves det tillatelse etter forurensningsloven (forskr. 3. april 1989 om bakkeplanering § 4 jfr. § 2, jfr. forurl. § 9). I tillegg kan fylkesmannen fastsette lokale forskrifter med forbud mot planering når områdets jordart eller beliggenhet til vassdrag etc. er slik at planeringen utfra forurensningshensyn ikke kan gjennomføres tilfredsstillende (forskr. § 6). Hvis det først inntrer konsesjonsplikt etter forurensningsloven, kan også landskapsestetiske og biotopmessige hensyn spille inn ved avgjørelsen.

Bekkelukking som kan medføre skade og ulempe av betydning for allmenne interesser, kan være konsesjonspliktig etter V §§ 104-105. Etter det utvalget kjenner til, er bekkelukking i praksis ikke blitt konsesjonsbehandlet etter vassdragsloven.

Etter jordskifteloven §§ 2 e) og 44 kan jordskifteretten behandle visse spørsmål om grøfter m.v. De kompetansespørsmål dette reiser i forhold til vannressurslovens regler drøftes i kap. 31.16.

24.2.4 Utvalgets vurderinger

Skadevirkningene ved bekkelukking har fått større oppmerksomhet i de senere årene. Tilskuddsordningene i landbruket er lagt om med sikte på å unngå fortsatt lukking av bekker. Forslaget til ny jordlov § 10 annet ledd (Ot.prp. nr. 72 (1993-94)) inneholder en hjemmel for å gi forskrift om nydyrking med sikte på å unngå skade på natur- og kulturlandskapet. Forskriften kan fastsette forbud mot nydyrking eller fastsette at nydyrking bare kan skje i henhold til plan godkjent av departementet. Lokale myndigheter er etter hvert blitt mer restriktive mht. slike tiltak, men i praksis vil nok presset på arealer gjøre det aktuelt med lukking også i fremtiden.

Utvalget mener derfor at lukking av vassdrag bør omfattes av konsesjonsplikten i vannressursloven. Forurensningsloven kan ikke i tilstrekkelig grad ivareta dette. De gjeldende forskrifter er begrenset til å omfatte bekkelukking som ledd i planeringsarbeider i landbruket, og forurensningsloven kan neppe brukes til å regulere bekkelukking som bare har virkninger for landskapet og artenes leveområder. Som eksemplet fra Oslo kommune illustrerer kan sikring mot lukking etter plan- og bygningsloven være en omstendelig prosess som bør suppleres av en ordning med konsesjonsbehandling av enkelttiltak.

Utvalget har vurdert mulighetene for å lage generelle regler om bekkelukking, men funnet at dette ikke er ønskelig fordi landskapsestetiske og økologiske forhold varierer mye fra sted til sted. Et samlet utvalg går derfor inn for at bekkelukking over mer enn 10 meter i utgangspunktet må ha konsesjon etter utk. § 8, jfr. § 34. Et flertall i utvalget (jfr. 14.8.9) går dessuten inn for den administrative forenkling at lukking over kortere strekninger, inntil 100 m, bør kunne gjennomføres i henhold til rettslig bindende plan etter plan- og bygningsloven, fordi bekkelukking i en del tilfelle vil skje i forbindelse med tiltak som krever planbehandling.

Utvalget foreslår dessuten i utk. § 34 annet ledd en spesiell hjemmel for vassdragsmyndigheten til å foreta gjenåpning av lukkede vassdrag, jfr. kap. 17.8.3.

24.3 Tørrlegging og utfylling av våtmarker

24.3.1 Myrer og andre våtmarker

I de fylkesvise verneplaner for våtmark som er utarbeidet etter naturvernloven, defineres våtmarker som alle oversvømte eller vannmettede områder – uansett om de er naturlige eller kunstige, varige eller midlertidige, om vannet er stillestående eller rennende, ferskt, brakt eller salt – ut til 6 meters dyp. Med dette utgangspunktet kan våtmarkene klassifiseres i fire hovedgrupper:

1. Våtmarker i landområder

• alle slags myrtyper, inkludert smådammer og sumpområder

• elver og bekker

• alle typer vann og innsjøer

• midlertidige vannansamlinger

• kunstige vannansamlinger, som magasiner, fiskedammer, mølledammer o.l.

1. Elvemunninger

• estuarier, dvs. delvis innestengte munningsområder for en eller flere elver hvor det foregår gradvis uttynning av sjøvann

• deltaområder, dvs. munningsområder hvor det foregår store avsetninger av løsmasser fra vassdrag. På løsmasseavsetningene dannes det ofte strandenger

1. Våtmarker ved kysten

• fjære- og gruntvannsområder langs kysten og i skjærgården

• fjorder

• laguner

1. Landarealer langs sjøen

• holmer og skjær

• strandenger, strandsumper m.v.

Vassdragslovgivningen har særlig betydning i forhold til gruppene A og B ovenfor, mens naturtypene i C og D ikke har noen spesiell tilknytning til vassdrag. Innenfor gruppe A og B er det ved siden av åpne vannområder spesielt to av disse naturtypene som har interesse i vår sammenheng, nemlig myr og strandeng. Når det gjelder åpne vannområder, er det særlig to naturtyper som skal nevnes spesielt, nemlig dammer og deltaområder.

Dammer kan avgrenses på forskjellige måter. Her bruker vi betegnelsen på vannansamlinger som er mindre enn innsjøer, vann og tjern, men hvor uttørking eller bunnfrysing bare forekommer under ekstreme forhold. Slike dammer kan forekomme i tilknytning til vassdragene, men også ellers på fast grunn med avgrenset lokalt tilsig. Den siste typen dammer er ofte kunstig anlagt, f.eks. for å skaffe vann til brannslukking, husdyr og jordvanning, eller som isdammer, andedammer, karpedammer m.v.

Deltaområder brukes som betegnelse på områder der vassdraget løper ut i sjøen eller innsjøer. På grunn av massetransporten i vassdragene dannes det her ofte spesielle forhold med mange, og til dels skiftende elveløp, se også kap. 8.3.2.

Myrer er landområder med vegetasjon på torv. De vil normalt være preget av fuktighet, noe som er en forutsetning for torvdannelsen. Myrer kan klassifiseres på mange måter – etter tilblivelsen (gjengroing av vann eller forsumping av mark), hydrologisk (nedbørsmyrer og jordvannsmyrer) m.v. Det er sjelden noen skarp grense mellom myr og andre naturtyper, særlig i overgangen mot skog.

Strandenger forekommer i flate områder mot sjøen som regelmessig oversvømmes av tidevann, og finnes ofte i tilknytning til vassdragenes deltaområder. De har en svært tett og homogen vegetasjonsmasse, og skiller seg gjerne tydelig fra andre naturtyper.

Ved siden av myr og strandeng har også naturtypene fukteng og sump/strandskog interesse i forbindelse med vassdragslovgivningen. Fuktenger finnes på finkornig fuktig mark i tilknytning til vassdrag og på steder med høyt grunnvannsnivå, og består av tette og lavvokste vegetasjonsmatter med bl.a. krypkvein, sivarter, åkersnelle og starr. Sump/strandskoger finnes særlig langs kanter av elver og innsjøer, f.eks. i form av krattskog av or og vier, gråor, heggeskog og sumpgranskog. Flommarkskoger hører til denne gruppen. Både fuktenger og sump/ strandskoger faller utenfor det som foran er betegnet som våtmark, men er naturtyper som finnes i nær tilknytning til vassdrag. De er svært utsatt for inngrep i form av tørrlegging m.v., og bør derfor vurderes i forbindelse med en ny vannressurslov.

24.3.2 Inngrep i og vern av våtmarksområder

Mange myrer og andre våtmarksområder er blitt drenert og tørrlagt til forskjellige formål.

Det er skjedd en omfattende tørrlegging av slike arealer til jordbruks- og skogbruksformål for å innvinne nye eller for å forbedre eksisterende produksjonsarealer.

Tradisjonelt har våtmarksområder o.l. vært sett på som lite verdifulle. I tettbygde strøk er derfor slike områder i stor utstrekning blitt tørrlagt og gjerne også utfylt. Dette er gjort dels for å innvinne arealer til industri, veibygging, parkeringsplasser, boligbygging m.v., men også fordi smådammer og våtmarksområder har vært sett som lite ønskelige i for eksempel boligområder. I jordbruksdistrikter er gårdsdammer ofte fylt igjen fordi det ikke lenger er behov for dem og/eller for å slippe gjerdehold eller annen sikring av dammene.

Deltaområder har vært ettertraktet for ulike typer virksomhet og bosetting, særlig i brattlendte fjordbunner hvor de flate elveslettene ofte har vært eneste utnyttbare arealer. Arealbruken i slike deltaområder er derfor intensiv. En undersøkelse fra Senter for miljø og utvikling ved Universitetet i Trondheim i 1992 viste at 86 % av landområdene i elvedeltaene i de 15 største vassdragene fra Sogn og Fjordane til Nord-Trøndelag i 1990 var brukt til utbygging eller påvirket på annen måte, f.eks. av jordbruksdrift.

Senking av vannstanden i vassdrag med tilhørende tørrlegging av omliggende våtmarks­områder er også blitt gjennomført for å redusere flomrisikoen for jordbruksarealer eller bygninger og veianlegg. På samme måte som forbygningstiltak, er senkingstiltak for flomsikringsformål utført etter planlegging av og til dels med støtte fra NVE.

En del myrer og andre våtmarksområder er vernet i løpet av de senere år. Pr. 1. januar 1992 var det vernet 180 våtmarksområder og 219 myrområder, henholdsvis 418 km² og 410 km² . I 1992 ble 41 våtmarksområder vernet. I 1993 ble det vernet ytterligere 11 våtmarksområder og ett myrområde. Arbeidet med fylkesvise verneplaner for våtmark er i en avsluttende fase. Det har vært registrert og vurdert 2991 områder. Fylkesmennene har foreslått at 403 områder burde vernes. Pr. 1. mai 1994 var det fire våtmarksplaner som ikke var gjennomført; planene for Rogaland, Hordaland, Nordland og Troms. Behandlingen hos Direktoratet for naturforvaltning er ferdig, og det er kun behandling i Miljøverndepartementet som gjenstår i arbeidet med disse fire planene. Dersom departementet følger anbefalingen fra Direktoratet for naturforvaltning, vil 350 våtmarksområder være vernet gjennom de fylkesvise våtmarksplanene.

Ved omleggingen av landbruksstøtten fra 1990 bortfalt støtteordningen for tørrlegging til landbruksformål via jordbruksavtalen. Slik tørrlegging vil derfor neppe være så aktuelt i fremtiden som det har vært. I tettbygde strøk og andre steder med stor etterspørsel etter utbyggingsarealer, og i forbindelse med vei- og jernbanebygging m.v., vil det nok fortsatt være press på våtmarksområdene. Dette vil, i tillegg til de nære vannområdene – typisk deltaene – særlig gjelde strandenger, fuktenger og sump/strandskoger.

24.3.3 Våtmarkenes betydning og konsekvenser av tørrlegging og utfylling

Våtmarkene har normalt stor biologisk produksjon, og faunaen kan ha et stort mangfold av arter. Våtmarksområdene er av sentral betydning for fuglelivet. Floraen kan også være spesiell. Mange arter med våtmarker som levested, er helt avhengig av slike biotoper, slik at de hydrologiske forholdene er avgjørende for plante- og dyrelivet der.

Dammer kan være verdifulle både fra en biologisk, landskapsmessig, pedagogisk og kulturhistorisk synsvinkel. De er gjerne svært produktive og artsrike, og lett tilgjengelige for undervisningsformål.

Elvedeltaene ved utløpet av vassdrag er særlig rike og produktive økosystemer, som får tilførsel av næring både fra land, elv og sjø. De har av denne grunn en særlig botanisk, ornitologisk, kvartærgeologisk og landskapsmessig verdi, ved siden av at de kan være attraktive friluftsområder. Deltaområder er generelt sterkt påvirket av inngrep, og uberørte deltaer er i dag en sjelden naturtype. Det er lite igjen av opprinnelig vegetasjon, fugle- og dyreliv i mange deltaområder. I den utstrekning det finnes rester av opprinnelig natur, er områdene oppstykket og sterkt utsatt for annen påvirkning.

Myrer har en spesiell verdi i landskapssammenheng og bidrar til å skape en variert natur. De utgjør en karakteristisk naturtype for Norge, men er ikke så vanlige i verdensmålestokk. Visse dyre- og plantearter er spesielt knyttet til myrområder.

Myrene har en svampvirkning slik at de utjevner vannføringen i nedenforliggende områder. Tørrlegging av myrer innebærer en senking av grunnvannsnivået, og gir kunstig varierende vannføring og redusert lavvannføring i tørre perioder. Dette gir hyppigere og skarpere flommer fordi berørte områder får et mindre flomdempingsvolum.

Myrene renser også vannet til en viss grad. Tørrlegging av myr vil normalt medføre økt avrenning av surt, humusholdig myrvann og økt avrenning av nitrogen og fosfor. Når feltets selvrensningsevne reduseres, kan forurensningen av vassdrag øke med negativ virkning for fisk, badevannskvalitet m.v. På sikt vil etablering av vegetasjon redusere forurensningsvirkningene av tørrlegging.

24.3.4 Gjeldende rett

Eieren kan fritt fylle igjen dammer og mindre vannsamlinger i medhold av V § 10 nr. 1. Mindre tørrleggingstiltak på egen eiendom kan foretas med hjemmel i V § 25 selv om andres eiendom blir berørt, og større tiltak kan få tillatelse i medhold av V § 30.

V §§ 25-29 regulerer den enkelte grunneiers rettigheter og plikter når vedkommende er avhengig av andre for å få tørrlagt deler av sin eiendom, typisk grøftingstilfellene. V §§ 30-31 har regler om mer omfattende tørrleggingsarbeider som angår selve vassdraget, typisk senking av innsjø eller uttapping av myr, og hvor tørrleggingsbehovet bare kan ordnes gjennom fellestiltak. Grensen mellom bortledning av vann i medhold av V § 25 og tørrlegging i medhold av V § 30 er ikke klar.

Avgjørelse etter V §§ 25 flg. kan skje ved lensmannsskjønn, mens avgjørelse etter V §§ 30-31 skjer ved kongelig resolusjon. I praksis løses nok de fleste saker ved avtaler mellom de berørte. Tiltak etter V § 25 har vært behandlet av landbruksmyndighetene i forbindelse med tildeling av støtte, men vassdragsmyndigheten har ikke ført kontroll med slike tiltak. I saker etter V § 30 har trolig landbruksmessige hensyn i praksis langt på vei vært avgjørende for om prosjektene er blitt realisert, men det kan være tatt hensyn til allmenne interesser ved fastsetting av vilkår m.v., f.eks. fiske, ferdsel og friluftsliv.

Den generelle ekspropriasjonshjemmelen i V § 102 nr.1 med sikte på tiltak for å forhindre elvebrudd og flomskade omfatter også senkingstiltak.

Tørrleggingsarbeider kan etter gjeldende rett være konsesjonspliktige etter V §§ 104-105 dersom tørrleggingen kan medføre skade eller ulempe av betydning for allmenne interesser. I praksis har man bare konsesjonsbehandlet de mest omfattende tørrleggingsprosjektene som innebærer senking av innsjøer.

Forurensningsmyndighetene legger til grunn at senking kan være konsesjonspliktig etter forurensningsloven fordi det kan medføre erosjon i elvebunn eller fra bredder pga. økt vannhastighet eller senket vannstand. Senkingstiltak kan også være konsesjonspliktige fordi konsentrasjonen av forurensning øker når vannvolumet i en innsjø eller elv blir redusert, jfr. forurl. § 6 annet ledd. 5

Tørrlegging i form av utfylling av masser vil neppe være konsesjonspliktig etter forurensingsloven med mindre det dumpede materiale inneholder forurensende stoffer. Konsesjonsordningen i gjeldende vassdragslov kan omfatte utfylling i den utstrekning det dreier seg om vassdragstiltak.

Også i medhold av plan- og bygningsloven kan det føres kontroll med arealbruken i våtmarksområder, noe som er mest aktuelt i tettbygde strøk.

Hensynet til å bevare våtmarksområder kan selvsagt ivaretas ved vern etter naturvernloven, slik det også til dels er gjort. Ofte vil slikt vern ikke være aktuelt fordi områdene allerede er sterkt påvirket av inngrep, eller det er ønskelig med mer fleksible løsninger.

24.3.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det er behov for en sterkere offentlig kontroll med tørrlegging og lignende inngrep i gjenværende våtmarksområder m.v. Flere av de foreslåtte reglene i lovutkastet skal gi mulighet for slik kontroll.

1. Tørrlegging eller utfylling av vannområder vil gå inn under konsesjonsplikten i utk. § 8. Den ubetingete adgangen til å foreta tørrlegging på egen eiendom etter gjeldende V § 10 videreføres ikke i lovutkastet.

2. Lovens generelle virkeområde omfatter området for en 10-årsflom, jfr. utk. § 2 første ledd, jfr. § 3 d), noe som innebærer at tiltak i en del vassdragsnære våtmarksområder m.v. – bl.a. flommarkskogene – også vil bli omfattet av konsesjonsplikten.

3. Loven gjelder også vannløp som adskiller seg tydelig fra omgivelsene, jfr. utk. § 2 første ledd tredje punktum selv om de ikke har årviss vannføring.

4. I utk. § 35 foreslås en særskilt meldeplikt ved tørrlegging og utfylling av våtmark m.v. med mulighet for konsesjonsbehandling.

Utvalget mener at kostnadene ved en konsesjonsordning for alle tørrleggings- og utfyllingstiltak i våtmarker ikke ville stå i rimelig forhold til fordelene, og foreslår i stedet en meldeplikt for større tiltak i utk. § 35. Meldeplikten vil omfatte tiltak som – alene eller sammen med andre tiltak i løpet av de siste 10 år – berører arealer på mer enn fem daa. Vassdragsmyndigheten må ta stilling til om tiltaket skal konsesjonsbehandles etter utk. § 8 innen en måned etter mottatt melding.

Meldeplikten er begrenset til de fire naturtypene som ble spesielt omtalt i 24.3.1 – myr, strandeng ved utløpet av vassdrag, sumpskog ved vassdrag og fukteng. De to sistnevnte naturtypene omfattes ikke av våtmarksbegrepet slik det ble definert foran, men er truede naturtyper med nær tilknytning til vassdrag som bør behandles på samme måte. Når det gjelder sumpskog, kan riktignok også utk. § 11 om kantvegetasjon gi et visst vern mot inngrep. Både når det gjelder myrer og sumpskoger kan det være vanskelig å trekke en skarp grense mot andre naturtyper. I og med at kravet til tiltakshaveren i første omgang er begrenset til en meldeplikt, er dette neppe så betenkelig.

Et flertall i utvalget har under 17.4.1 foreslått at ekspropriasjon gjøres til en sidevirkning av konsesjon etter utk. § 8. De særskilte ekspropriasjonsreglene i vassdragsloven videreføres en forenklet og mer generell form i oreigningsloven, jfr. forslagene til endringer av oreignl. § 2 i utk. § 74 nr. 9 som også omfatter tørrlegging. Spørsmålet om tilskuddsplikt til fellestiltak er behandlet i kapittel 12.

24.4 Grusuttak

24.4.1 Omfang og konsekvenser av grusuttak

Vi har foran, bl. a. i kap. 22.1.3 og 22.2.1, redegjort for hvordan faste stoffer eroderer, transporteres og avsettes i vassdrag eller i sjøen. Hva slags materiale som transporteres og omfanget av massetransporten varierer.

Grusuttak fra vassdrag har vært vanlig mange steder til bygge- og anleggsformål, tidligere mest for å dekke grusbehovet på landbrukseiendommer. Etter hvert er behovet for grus blitt større, særlig i forbindelse med veibygging – tilgangen på gruskilder er redusert, og grusen mer verdifull. For mange gårdsbruk, særlig på Østlandet og i Trøndelag, er grusuttak for salg derfor blitt en betydelig inntektskilde. I Gaula i Sør-Trøndelag ble det f.eks. fra 1950 til 1990 tatt ut ca. 4 mill m³ sand og grus fra 33 uttakssteder. 6

De naturlige prosessene med graving og avsetning av masser kan i mange vassdrag være så omfattende at det skaper problemer for utnytting av vassdraget eller nærliggende landområder. Masseuttak foretas derfor også som ledd i skjøtselen av elveleiet, f.eks. for å hindre oppgrunning eller at vassdragets løp flytter seg. I praksis kan det selvsagt være mulig å forene slik skjøtsel med utnytting av de massene som tas ut.

Når det ikke tas ut mer grus fra uttaksstedet enn det som tilføres, kan uttakene altså virke stabiliserende på vannforholdene. Mer omfattende grusuttak har derimot skapt problemer i flere vassdrag. Grusuttak kan også gi sår i landskapet og vanskeliggjøre tilgjengeligheten – for fiske eller andre formål.

I Gaula førte de store grusuttakene som ble nevnt ovenfor til en senking av elvebunnen på i gjennomsnitt 1 meter på den 35 km lange strekningen mellom Gaulfossen og Gaulosen. Bunnsenkingen har blottlagt leire i elvebunnen og langs elvebredden. Leiren vaskes ut og medfører misfarget vann og negative virkninger for fisk. Undergraving av brokar og forbygninger er andre uheldige konsekvenser.

Selve anleggsvirksomheten i forbindelse med grusuttaket kan medføre skadevirkninger, f.eks. ved oljeutslipp fra maskiner. Uttakene kan også i seg selv medføre akutte forurensningsvirkninger i vassdraget ved oppvirvling av partikler og erosjon. Dette forårsaker turbid vann, som kan være misfarget og uegnet som drikkevann. Avhengig av når på året uttakene finner sted, kan turbid vann ødelegge for fiskeoppgang og gyting.

Gyteplasser og andre forhold som er viktige for livet i og ved vassdrag kan også bli skadet selv om det ikke oppstår forurensningsvirkninger av betydning. I Lågendeltaet, som omtales i 24.4.2, kunne grusuttak medføre skadevirkninger for fuglelivet.

24.4.2 Gjeldende rett

Det kan føres kontroll med grusuttak fra vassdrag både i medhold av forurensningsloven, plan- og bygningsloven og vassdragsloven.

Forurensningsvirkningene av grusuttak – erosjon, eutrofieringsproblemer, fare for oljelekkasjer m.v.- kan utløse konsesjonsplikt etter forurensningsloven. 7 Både virkninger som kan oppstå i den perioden grusen tas ut og de langsiktige virkningene av uttaket omfattes av forurensningsloven.

Grusuttak er meldepliktige etter pbl. § 84, som også omfatter masseuttak. I kommuneplaner kan det med hjemmel i pbl. § 20-4 nr. 3 og annet ledd a), og i reguleringsplaner med hjemmel i pbl. §§ 25 nr. 6 og 26, legges restriksjoner på grusuttak. Midlertidig forbud kan nedlegges i medhold av pbl. § 33. I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven foreslås det at vesentlig terenginngrep, som også omfatter masseuttak, blir søk­nadspliktig i henhold til pbl. § 93 første ledd bokstav i. Det kan etter forslaget gjøres unntak fra søknadsplikten i medhold av forskrift etter pbl. § 93 annet ledd, noe som er aktuelt for tiltak som behandles etter vassdragslovgivningen, jfr. Ot.prp. nr. 39 (1993-94) s. 142 sp. 2.

Konsesjonsplikten etter V §§ 104-105 omfatter også grusuttak som kan innebære skade eller fare for allmenne interesser – f.eks. fysiske skader på vegetasjon, elvebredd og i vassdraget for øvrig med unntak av forurensningsvirkningene. Grusuttak ble tidligere i liten utstrekning konsesjonsbehandlet etter vassdragsloven.

I 1985 kom Olje- og energidepartementet til at grusuttakene fra Lågendeltaet på Lillehammer hadde fått et slikt omfang at det kunne oppstå skade for allmenne interesser. Fortsatt grusuttak, også for igangværende virksomheter, kunne da bare skje med konsesjon etter vassdragsloven. Enkelte grunneiere bestred at det forelå konsesjonsplikt. Staten reiste sak mot disse grunneierne vedrørende konsesjonsplikten, og fikk medhold i herredsretten. 8 Avgjørelsen ble påanket, men anken ble trukket etter at Høyesterett prejudisielt tok stilling til spørsmålet om konsesjonsplikt i Rt. 1993 s. 278.

For Gaulas vedkommende ble det innført uttaksstopp for grus nedenfor Gaulfossen i perioden 1. september 1988 til 1. september 1993 etter en overenskomst mellom NVE og de aktuelle grunneiere. I denne perioden skulle det bl.a. foretas noe profileringsarbeid i grusområdet og foretas en del undersøkelser for å klarlegge virkningene av det tidligere grusuttaket og hvor mye ny elvegrus som blir tilført. På grunn av høy vannstand i 1993, fikk man ikke fullført alt man hadde planlagt, og det gjenstår derfor noe arbeid som skal foretas sommeren 1994. Fylkesmannen har avholdt noen åpne møter vedrørende grus, og det foreligger en uformell avtale om at uttaksstoppen er forlenget med ett år. Det har av den grunn ikke vært fremmet noen søknader om grusuttak etter 1. september 1993. Skulle det likevel komme inn en søknad, regner man med en streng praksis i bruken av vassdragsloven. Grunnene til dette er at Gaula er et vernet vassdrag og at man ikke har fått foretatt undersøkelser av om det er forsvarlig med ytterligere uttak nå.

NVE har i et skriv til landets fylkesmenn 18. mars 1988 fastsatt retningslinjer for behandling av saker vedrørende grusuttak. Det fastslås her at grusuttak er meldepliktig etter pbl. § 84 og søknadspliktig etter forurl. § 11, og at uttak som kan volde skade eller ulempe av betydning for allmenne interesser er konsesjonspliktig etter V §§ 104-105.

Konsesjonsloven av 1974 kan også få betydning for grusuttak fra vassdrag når en eiendom blir solgt med dette for øye, eller det stiftes eller leies bort rett til grusuttak, jfr. konsesjonsl. § 3 første ledd. Utnytting av mineralforekomster generelt er underlagt Bergvesenets kontroll. Bergvesenet har utarbeidet generelle vilkår for drift av masseuttak som inntas i de konsesjoner Landbruksdepartementet gir etter konsesjonsloven.

24.4.3 Utvalgets vurderinger

Miljøverndepartementet har tidligere arbeidet med utkast til en egen konsesjonslov for sand- og grusuttak på grunnlag av en rekke tidligere utredninger. 9 Nærings- og energidepartementet oppnevnte i 1993 en interdepartemental arbeidsgruppe for å fremme forslag til revisjon av minerallovgivningen. Spørsmålet om lovgivning for sand og grus skal nå vurderes av denne gruppen. Siden dette ikke er avklart, har Vassdragslovutvalget basert sine vurderinger på at det ikke foreligger noen særskilt lov for sand og grus. Dersom det blir aktuelt med en slik lov, må forholdet til vannressursloven vurderes på et senere tidspunkt.

Utvalget finner det nødvendig å styrke muligheten til å føre kontroll med grusuttak fra vassdrag i forslaget til ny lov. Forurensningsloven har et begrenset anvendelsesområde, og plan- og bygningsloven har begrenset rekkevidde, særlig i forhold til igangværende virksomhet.

Grusuttak bør derfor være konsesjonspliktige etter vannressursloven. For å sikre en mer effektiv kontroll med grusuttak foreslår utvalget at vassdragsmyndigheten gjennom en særskilt meldeplikt etter utk. § 32 får kjennskap til planlagte grusuttak. Vassdragsmyndigheten kan innen en måned etter mottatt melding fastsette at tiltaket er konsesjonspliktig etter § 8. Små uttak som åpenbart ikke vil medføre skade eller ulempe i vassdraget er unntatt fra meldeplikten etter utk. § 32. Slike tiltak kan likevel være meldepliktige etter pbl. § 84 (evt. søknadspliktige etter utkastet til ny pbl. § 93 første ledd bokstav i med mindre det gjøres unntak etter annet ledd).

Utvalgets flertall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen, foreslår av forenklingshensyn unntak fra konsesjonsplikten for grusuttak som uttrykkelig er tillatt i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.

Mindretallet mener at det ikke bør være en slik adgang, jfr. kap. 14.8.9.