1 Utvalgets arbeid

1.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved Kronprinsregentens resolusjon av 09.11.1990 ble det oppnevnt et utvalg til å foreta en generell revisjon av lov om vassdragene av 15. mars 1940 nr. 3. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• professor dr. jur. Inge Lorange Backer, leder

• ekspedisjonssjef Per Håkon Høisveen (Olje- og energidepartementet)

• førstekonsulent, nå rådgiver Ingrid Aasen (Landbruksdepartementet)

• førstekonsulent Julie Danbolt Ajer (Miljøverndepartementet)

• kontorsjef, nå utredningsleder Øyvind Traagstad (Norges vassdrags­- og energiverk)

• administrerende direktør, sivilingeniør Tor Terjesen (Kommunenes Sentralforbund)

• overbibliotekar Bjørg Simonsen (Landssamanslutninga av vasskraftkommunar)

• høyesterettsadvokat Erik Samuelsen (Vassdrags­regulantenes forening)

• organisasjonssjef Tore Rolf Lund (Samarbeidsrådet for naturvernsaker)

• gårdbruker Syver Aalstad (Norges Bondelag)

• høyesterettsadvokat Kåre Ødegaard (Den norske advokatforening)

• seniorforsker, nå førsteamanuensis dr. oecon. Morten Berg

Utvalgsmedlemmene er oppnevnt etter forslag fra de institusjoner/ organisasjoner som er angitt i parentes. Medlemmer uten angivelse av forslagsstiller er foreslått av Olje- og energidepartementet (nå Nærings- og energidepartementet) uten forslag fra noen bestemt organisasjon eller institusjon.

Sekretariatet ble lagt til Olje- og energidepartementet, og kontorsjef Birgit Løyland ble engasjert som utvalgssekretær på full tid.

1.2 Utvalgets mandat

Fra foredraget til Kronprinsregentens resolusjon av 09.11.1990 gjengis følgende om utvalgets mandat:

«Vassdrags­loven er den generelle lov om vassdragene. Loven er av 15. mars 1940, men er basert på en innstilling av juli 1918 fra vassdrags­lovkommisjonen. Loven med forarbeider er således svært gammel og er i stor grad utformet med tanke på å løse andre problemstillinger enn de vi står overfor i dag. Det har heller ikke vært foretatt noen vesentlige endringer i loven siden den ble vedtatt.

Loven har omfattende bestemmelser om fløting. Dette er en aktivitet som nå omtrent er opphørt. Det burde derfor være store muligheter til regelforenklinger på dette området.

På den annen side er bestemmelsene som skal ivareta de allmenne interesser i vassdragene til dels uklare og mangelfulle, slik at det på dette området er behov for å få klarere bestemmelser. Det har også vært en del uklarheter om forholdet mellom de allmenne og private interesser i vassdragene som det er naturlig å klargjøre.

Som det fremgår av nåværende lov, var brukerinteressene i vassdragene tidligere stort sett knyttet til kraftutbygging, fløting, ferdsel og fiske. Etter hvert som vi har fått et større mangfold av brukerinteresser, har også konfliktmulighetene blitt større. Sanksjonsbestemmelsene i vassdrags­loven er ikke tilpasset den nye situasjonen. Det er derfor behov for nye sanksjonsbestemmelser.

Uttak av grunnvann til drikkevann er stadig blitt vanligere. Vassdrags­loven ble utformet uten tanke på den utnytting av grunnvannet som vår moderne teknologi har åpnet for. Selv om man i noen grad kan komme frem til akseptable tolkningsresultater i lys av de moderne behov, gjør den økte grunnvannsutnytting at det er behov for en modernisering av deler av lovverket. Daværende førstelektor Bjørn Stordrange foretok i 1987-88 en utredning om dette på oppdrag fra det interdepartementale vannressursutvalget. Det forutsettes at lovutvalget arbeider videre med denne problemstillingen med utgangspunkt i utredningen.

På bakgrunn av at den samfunnsøkonomisk viktigste bruk av vassdragene er knyttet til energiproduksjonen, må også vassdrags­lovgivningen tilpasses de krav og premisser som følger av etableringen av et effektivt kraftmarked.

Det er dessuten behov for en vurdering av problemstillinger knyttet til grensevassdrag, samt en vurdering av om vassdrags­loven bør innrettes mer mot generell vassdrags­forvaltning (vannbruksplanlegging).

Olje- og energidepartementet foreslår følgende mandat for utvalget:

1. Vassdrags­loven, slik den ble vedtatt i 1940, er basert på en innstilling av juli 1918 fra vassdrags­lovkommisjonen. Den er i stor grad utformet med tanke på å løse andre problemer og konflikter enn dem vi står overfor i dag. Utvalget må derfor foreta en generell gjennomgang av vassdrags­loven med henblikk på å lage en vassdrags­lov som svarer til dagens krav.

2. Bestemmelsene som skal ivareta de allmenne interesser i vassdragene er til dels uklare og mangelfulle. Gjennom forvaltningspraksis er det skjedd en viss klargjøring. Det er likevel behov for å få klarere bestemmelser som regulerer tiltak i vassdrag som kan føre til skader og ulemper for allmenne interesser. Det vil i den forbindelse også være naturlig å klargjøre forholdet mellom de allmenne og de private interessene i vassdragene.

3. Behandlingen av søknader om tillatelse m.v. i henhold til vassdrags­loven foregår etter reglene i lovens ellevte kapittel. På bakgrunn av de nye bestemmelser i plan- og bygningsloven om konsekvensutredninger er det behov for en gjennomgang av vassdrags­lovens saksbehandlingsregler.

4. Sanksjonsbestemmelsene i vassdrags­loven er mangelfulle og uhensiktsmessige. De rene straffebestemmelser er lite aktuelle og bestemmelsene som gir hjemmel for pålegg om retting, fjerning o.l. er til dels uklare. Det er derfor behov for nye og/eller endrede sanksjonsbestemmelser.

5. Det forutsettes at utvalgets gjennomgang av lovgivningen tar utgangspunkt i at også vassdrags­lovgivningen skal være tilpasset de krav og premisser som følger av etableringen av et effektivt kraftmarked.

6. Ved regjeringens og Stortingets behandling av NVE's organisasjon, jfr. St.prp. nr. 95 (1989-90) og Innst. S. nr. 244 (1989-90) ble det vedtatt en ansvarsfordeling når det gjelder bestemmelsene i vassdrags­loven. Det forutsettes at lovutvalget ikke foretar noen ny vurdering av dette saksforholdet.

7. Det forutsettes at utvalget foretar en vurdering av problemstillinger knyttet til grensevassdrag.

8. De forslag som fremmes forutsettes vurdert i forhold til målsettingen om regelforenkling.

9. De økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes forutsettes utredet. Den samfunnsøkonomisk viktigste bruk av vassdragene er knyttet til energiproduksjon. Det må forventes at vannkraftinteresser, også i framtiden vil ha en dominerende rolle i vassdrag. Utvalgets utredning vedrørende økonomiske og administrative konsekvenser må spesielt sees i forhold til dette.»

1.3 Forholdet til annet utredningsarbeid

Vassdrags­lovutvalget har som ledd i sin virksomhet kommet inn på en del spørsmål som har vært behandlet i forbindelse med annet utredningsarbeid.

I NOU 1988:16 Eigedomsgrenser og administrative inndelingsgrenser fra Sivillovbokutvalet er både reglene om eiendomsgrenser i vassdrag, rådighet over det frie midtstykket i større innsjøer og spørsmål om retten til undergrunnen relevante i forbindelse med Vassdrags­lovutvalgets vurderinger og forslag til nye regler. Disse spørsmålene behandles i kap. 8.6, 11.4 og 19. I kap. 19 omtales også utredningen om grunnvann utarbeidet på oppdrag fra det interdepartementale vannressursutvalget som nevnes i foredraget om utvalgets mandat.

Utvalget har arbeidet videre med en del av de forslag til lovendringer og forenklinger Energilovutvalget foreslo i sin delutredning NOU 1983:18 Fremdrift og rekkefølge i kraftutbyggingen, se kap. 17.1- 5, som behandler ekspropriasjonsspørsmål i en videre ramme.

Lovstrukturutvalget kom i sin delutredning NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket med en rekke forslag til prinsipper for en fremtidig lovstruktur og konkrete forslag til endringer i gjeldende lovgivning. Lovstrukturutvalgets forslag har vært med i Vassdrags­lovutvalgets vurderinger i flere sammenhenger. Også i vassdrags­- og energilovgivningen foreslo Lovstrukturutvalget en del endringer, bl.a. om sammenslåing av vassdrags­loven og vassdrags­reguleringsloven, se kap. 1.4 og 31.3.

Flere av de problemstillinger om skjønn m.v. som Vassdrags­lovutvalget behandler bør ses i sammenheng med Skjønnslovutvalgets utredning NOU 1993:35 Lov om skjønnsprosess. På noen punkter kommer Skjønnslovutvalget inn på spørsmål som er av direkte betydning for vassdrags­lovgivningen, se særlig kap. 17.6.7, hvor Vassdrags­lovutvalget ikke fremmer noe eget lovforslag om hvilke erstatningskrav som bør kunne fremmes ved ekspropriasjons­skjønn.

Vassdrags­lovutvalget har ellers tatt i betraktning de lovendringer som er foreslått i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven, og foretatt sine vurderinger på bakgrunn av forslagene der. Utvalget har også tatt hensyn til endringsforslagene i Ot.prp. nr. 72 (1993-94) om lov om jord (jordlova) m.m.

1.4 Utvalgets avgrensning av sitt arbeid

Vassdrags­lovutvalgets mandat omfatter som det fremgår i kap. 1.2 revisjon av vassdrags­loven av 1940, forslag til nye regler om grunnvann, problemstillinger vedrørende grensevassdrag og regelforenkling.

Med utgangspunkt i at både vassdrag og grunnvann omfattes av mandatet, har utvalget behandlet hydrologiske forhold i nedbørfeltet generelt, og også kommet inn på forholdet til sjøområder. Disse spørsmålene drøftes nærmere i kap. 8.4.

Målsettingen om regelforenkling har reist enkelte avgrensningspørsmål i forhold til annen lovgivning om vassdrag som ikke omfattes av utvalgets mandat, særlig vassdrags­reguleringsloven. Ved oppnevningen av Vassdrags­lovutvalget var det forutsetningen at utvalget ikke skulle ta sikte på å inkorporere lakselovens, forurensningslovens eller vassdrags­reguleringslovens regler i utkastet til ny lov. Sistnevnte lov var da allerede under revisjon, og ble gjenstand for omfattende endringer i 1992. På denne bakgrunn har det ligget utenfor Vassdrags­lovutvalgets mandat å gå inn på en innholdsmessig revisjon av vassdrags­reguleringsloven.

Lovstrukturutvalget foreslo i NOU 1992:32 å slå sammen vassdrags­loven og vassdrags­reguleringsloven (s. 205). På grunn av sitt mandat har Vassdrags­lovutvalget avstått fra å gå inn på en slik regelteknisk sammenslåing. Utvalget har derfor nøyd seg med å drøfte endringer i vassdrags­reguleringsloven som er en naturlig følge av forslaget til ny vannressurslov.

Utvalgets medlem Terjesen viser til at elvekraftverk med midlere årsproduksjon på 40 GWh eller mindre skal behandles etter vassdrags­loven, mens alle andre kraftverk i hovedsak behandles etter vassdrags­reguleringslovens regler. Grensen på 40 GWh virker vilkårlig. Ved i stedet å behandle samtlige kraftverk etter vassdrags­reguleringsloven, ville den kunne bli en spesiallov for kraftutbygging, og vassdrags­loven kunne forenkles noe. Man ville da få en spesiallov med tilknytning til den mer generelle og vidtfavnende vassdrags­loven på samme måte som spesiallovene for forurensning, fiske m.v. For brukerne av lovverket ville dette være en forenkling.

1.5 Møter og arbeidsform i utvalget

Vassdrags­lovutvalget hadde sitt første møte 08.01.1991, og har i alt hatt 28 møter – de fleste over to dager. Et lovteknisk underutvalg har holdt 14 møter – de fleste på under en halv dag.

Utvalgets innhenting av materiale har foregått på flere måter. Det ble i innledningsfasen av utvalgets arbeid innhentet skriftlige uttalelser fra berørte organisasjoner og institusjoner om aktuelle problemer og spørsmål i forbindelse med utvalgets arbeid. En oversikt over hvem som har avgitt uttalelser fremgår av vedlegg 1. Videre ble det gjort en henvendelse til landets domstoler og lensmenn med anmodning om å sende utvalget avgjørelser etter vassdrags­loven i årene 1991 og 1992. For øvrig er det innhentet særskilt opplysninger fra fylkesmenn, veimyndigheter, fløtingsforeninger o.a. om forskjellige spørsmål.

Det er også innhentet informasjon og avholdt møte med representanter for helsemyndighetene om spørsmål vedrørende vannforsyning.

Utvalget har ellers basert sitt arbeid på foreliggende utredninger og annet materiale, og hatt møter med eksterne sakkyndige om en del problemstillinger, bl.a. om grunnvann. Det er ikke foretatt særskilte utredninger fra andre enn utvalgets medlemmer.

Utvalget har vært på to befaringer i Norge, som har omfattet både vassdrag sterkt påvirket av kraftutbygging og annen utnytting (Otra-vassdraget 05.- 06.09.91), og vernede vassdrag (Vosso-, Undredals- og Flåmsvassdragene 16.-17.06.92). I begge tilfelle ble erfaringene med forvaltning, vannbruksplanlegging m.v. drøftet med lokale myndigheter og interesserepresentanter. Utvalget foretok dessuten 05.-09.10.92 en studiereise til utlandet, og drøftet vannlovgivningen i Tyskland (særlig Bayern), Østerrike og Sveits med myndighetene der.