21 Vannkraftutbygging

21.1 Generelt om vannkraftutbygging

21.1.1 Vannkraftpotensialet

Norge har rikelig tilgang på vannkraft, og står i en særstilling internasjonalt når det gjelder vannkraftproduksjon. Som det fremgår av tabell 21.1, var Norge i 1991 verdens sjette største vannkraftprodusent. Pr. 01.01.1994 ble nyttbar vannkraft anslått til 175,4 TWh (midlere årsproduksjon), jfr. figur 21.1. Mye av vannkraftpotensialet er allerede bygget ut – 109,6 TWh i 1994 – 1,2 TWh er under bygging, og konsesjon er gitt for utbygging av ytterligere 1,4 TWh. Til sammen 34,9 TWh er vernet mot kraftutbygging. Av det resterende vannkraftpotensialet er 15,7 TWh plassert i kategori I og 9,0 TWh i kategori II i Samlet plan. Dessuten er 2,0 TWh unntatt fra Samlet plan, mens 1,6 TWh ikke har vært vurdert i forhold til planen.

Kilde: NVE, 1994

Tabell 21.2 viser produksjon og forbruk av elektrisk kraft for perioden 1975-1992. Kraftproduksjonen i Norge var i 1992 117,5 TWh. Norsk forbruk av elektrisk kraft er praktisk talt utelukkende basert på vannkraft (varmekraftproduksjonen var på 444 GWh i 1992).

Pr. 01.01.1994 antok NVE at det var i drift i alt 845 kraftstasjoner her til lands. Størrelse og samlet installasjon fremgår av tabell 21.3.

Det var i alt 798 års- og flerårsmagasiner i Norge pr. 01.01.1994. Tabell 21.4 gir en oversikt over de ti største.

Av Norges ti høyeste fosser var i 1994 sju utbygd, mens tre var varig vernet mot kraftutbygging, se tabell 21.5.

21.1.2 Produksjon av elektrisk kraft

Vann må lagres i reguleringsmagasiner siden det ikke er teknisk-økonomisk mulig å lagre elektrisk energi i de mengder kraftforsyningen arbeider med. Reguleringene tar i hovedsak sikte på å lagre vann om sommeren for bruk om vinteren når behovet er størst, sesongregulering. Når reguleringsgraden er så høy at man kan lagre vann i gode vannår for bruk i nedbørfattige år, taler man om tørrårs- eller flerårsreguleringer. Endelig har man korttidsreguleringer i tilknytning til kraftverkenes inntaksmagasin.

Tendensen har i lengre tid vært å lokalisere reguleringsmagasinene høyt til fjells. Dette er en fordel for kraftforsyningen som får utnyttet den regulerte vannføringen i de høyeste fallene. Det gir også mindre ulemper for folk flest siden befolkningstettheten er liten i disse områdene.

For å øke produksjonen er det vanlig å overføre vann fra en del av et vassdrag til en annen, eller fra et vassdrag til et annet. Oppsamling av tilsig fra flere nedslagsfelt, ved at bekker og elver tas inn i en tunnel og føres over til kraftstasjonen, kalles takrenneprosjekter.

Pumping er aktuelt når vann skal overføres til et høyere nivå. Ofte kan man, ved å løfte vannet en beskjeden høyde på denne måten, utnytte det for produksjon i en vesentlig større fallhøyde.

Gjenbruk av vann i en kraftstasjon kan oppnås ved å pumpe vannet opp fra kraftverkets undervann til inntaksmagasinet. Dette kan gjøres ved hjelp av rene pumper eller ved såkalte pumpekraftverk, som har maskiner som kan brukes både til pumping og til produksjon på vanlig måte. På grunn av tap produserer et pumpekraftverk mindre elektrisk energi enn det går med til pumping av samme vannmengde. Operasjonen kan derfor bare bli lønnsom hvis den produserte kraften er klart mer verdt enn pumpekraften, f.eks. vinterkraft/sommerkraft, dagkraft/nattkraft. Pumpekraftverk er lite brukt i Norge. I utlandet brukes de en del for å utnytte prisforskjellen mellom dag og natt.

Man skiller vanligvis mellom to typer kraftverk, magasinkraftverk og elvekraftverk.

Magasinkraftverkene ligger nær reguleringsmagasinene, og er forbundet med disse gjennom bergtunneler og/eller rørledninger. Magasinkraftverkene har vanligvis større fallhøyder, større effektinstallasjoner og kortere brukstid enn elvekraftverkene.

Elvekraftverkene har såvel inntak som utløp i selve elven. Ved inntaket har man gjerne en inntaksdam. Avhengig av de topografiske forhold kan kraftstasjonen bygges i forbindelse med selve dammen eller sprenges inn i fjell med innløps- og/ eller avløpstunnel for driftsvannet. Bortsett fra mindre vannstandsvariasjoner i inntaksbassenget må elvekraftverket ta i bruk vannføringen i elven slik den til enhver tid er. Brukstiden (T timer = årsproduksjonen i KWh dividert med installert effekt i MW) kan for elvekraftverk dreie seg om 5000 timer, mens den for nyere magasinkraftverk ligger på rundt 3000 timer.

Jo lenger ned i vassdraget man kommer, desto mindre blir virkningene av reguleringene, fordi det kommer til uregulert vann fra sideelvene. Bortsett fra en eventuell mindre døgnregulering bruker elvekraftverkene vannet slik det kommer.

Uavhengig av om det er flere kraftverkseiere, organisert gjennom en brukseierforening for vedkommende vassdrag (hovedregelen på Østlandet og Sørlandet), eller én eier (hovedregelen på Vestlandet og videre nordover), søker man å oppnå et optimalt produksjonsresultat for vassdraget totalt sett.

De fleste kraftstasjonene er knyttet til et landsomfattende ledningsnett, noe som gjør det mulig med en markedsbasert kraftomsetning. Driften av kraftstasjoner og ledningsnett må av tekniske grunner koordineres, en funksjon som nå ivaretas av Statnett SF. Det norske ledningsnettet har flere forbindelser til nabolandene.

21.1.3 Opprusting og utvidelse av eksisterende kraftverk

I de siste årene har det fra myndighetenes side vært fokusert på mulighetene for å øke energiproduksjonen ved opprusting og utvidelse av det eksisterende vannkraftsystem som supplement til nye utbygginger. 1 Olje- og energidepartementet har sammen med NVE og vannkraftbransjen siden 1986 arbeidet med prosjektet Opprusting og utvidelse av kraftverk for å kartlegge dette potensialet. I forbindelse med prosjektet har en benyttet følgende definisjoner for opprusting og utvidelse:

«Opprusting og utvidelse av vannkraftverk er tiltak som gir samfunnsøkonomisk bedre utnyttelse av vannfall hvorav en vesentlig del er utbygd tidligere. Slike tiltak, som krever tillatelse etter vassdrags- eller vassdragsreguleringsloven, benevnes utvidelser. Dersom tiltaket bare krever tillatelse etter energiloven, benevnes tiltaket som opprusting.» 2

I 1991 ble det etablert en midlertidig tilskuddsordning for å stimulere til en raskere utnyttelse av opprustings- og utvidelsespotensialet. Målgruppen har vært små og mellomstore prosjekter. I 1992 ble ordningen utvidet til også å gjelde tilskudd til gjenoppbygging av minikraftverk (dvs. kraftverk med en installasjon mindre enn 1 MW). Det er frem til 1993 bevilget 160 mill. kr til tilskuddsordningen. Midlene kan komme til utbetaling frem til utgangen av 1995. Det er ikke bevilget nye midler for 1994.

Også ved utarbeidelsen av St.meld. nr. 60 (1991-92) om Samlet plan for vassdrag og St.prp. nr. 118 (1991-92) Verneplan IV for vassdrag søkte man å legge til rette for en bedre utnytting av det eksisterende vannkraftsystemet. Dette ble gjort bl.a ved å gi opprustings- og utvidelsesprosjektene en gunstig gruppeplassering i Samlet plan. Av det da registrerte opprustings- og utvidelsespotensialet på 13 TWh ble ca. 11 TWh frigitt for konsesjonsbehandling.

21.1.4 Vannkraftens betydning

På grunn av landets geografiske beliggenhet, klima og topografi har Norge et betydelig antall vassdrag og vannfall. Naturforholdene har lagt grunnlaget for landets store vannkraftproduksjon. Norge var som før nevnt verdens sjette største vannkraftprodusent i 1991.

I 1885 ble den første turbin for drift av elektriske anlegg med sikte på salg av elektrisk kraft installert i Norge. Før dette var det bare bygget små verker for å forsyne omkringliggende fabrikker og hus med lys, det første trolig ved Lisleby Brug utenfor Fredrikstad i 1877. Ved århundreskiftet var det bygget ut 110 MW, og i 1917 1 000 MW. Den overveiende del av kraftutbyggingen har funnet sted etter annen verdenskrig, og i dag er installert effekt i underkant av 27 000 MW. I underkant av to tredjedeler av det nyttbare vannkraftpotensialet er utnyttet, og kapitalen som er nedlagt i utbygde kraftanlegg og reguleringer utgjør en betydelig del av landets nasjonalformue. Kapitalen i vannkraftsektoren utgjorde ca. åtte prosent av Norges samlede kapital i 1991, mens kapitalen i industrien til sammenligning var ni prosent.

Vannkraftutbyggingen har på flere måter spilt en vesentlig rolle for landets økonomi. Ressursenes beliggenhet har hatt en særlig betydning for vekst i distriktene gjennom lokal sysselsetting, økonomiske overføringer og utbygging av infrastruktur.

Vannkraften er en viktig produksjonsfaktor i industrien. Den var en forutsetning for dannelsen av det norske industrisamfunnet i begynnelsen av dette århundret og for industriutviklingen i etterkrigstiden. 3 Kraftintensiv industri og treforedling står for mer enn en tredjedel av kraftforbruket i Norge, dels basert på kraft fra egne kraftverk med lave driftskostnader, og dels basert på langsiktige kraftkontrakter.

Vannkraftutbyggingen har også bidratt til å utvikle norsk leverandørindustri innenfor elkraftteknologi. Virksomheten har vært forankret i hjemmemarkedet, men industrien har betydelige leveranser også til andre land, og det satses stadig gjennom forskning og utvikling på denne bransjen.

21.2 Regelverket vedrørende kraftutbygging og -produksjon

21.2.1 Vassdragsloven og vassdragsreguleringsloven

Som det er redegjort for i kap. 5.2.1 – 2 gjelder vassdragsloven fullt ut bare for kraftutbyggingstiltak med en midlere årsproduksjon på 40 GWh eller mindre. For vassdragsreguleringer og de større kraftutbyggingstiltakene er det derfor vassdragsreguleringsloven som har størst betydning.

Med vassdragsreguleringer forstås ifølge vregl. § 1 første ledd anlegg eller innretninger til regulering av et vassdrags vannføring, og utvidelse eller forandring av eldre reguleringsanlegg. Det er utfra forarbeidene og forvaltningspraksis klart at loven kun tar sikte på reguleringstiltak som utjevner vannføringen i et vassdrag over året. Døgn- og ukereguleringer omfattes altså ikke av vassdragsreguleringsloven. Av vregl. § 1 annet ledd fremgår det at også overføringer av vann innen et vassdrag eller fra et vassdrag til et annet, skal behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Det kan i denne forbindelse reises spørsmål om vassdragsreguleringslovens rekkevidde mht. reduksjon i lavvannføringen. Av forarbeidene til loven fremgår det at dens anvendelsesområde skulle være reguleringer som utjevner årsvannføringen i vassdrag ved heving av lavvannføringen og senking av flomvannføringen. 4 Reduksjon av lavvannføringen skulle etter dette ligge utenfor lovens anvendelsesområde, og regulanten kunne i så fall ikke disponere over den naturlige lavvannføringen med hjemmel i reguleringskonsesjonen. Rent faktisk var ikke dette særlig aktuelt på den tiden vassdragsreguleringsloven ble til. Senere er det blitt vanlig å gjøre inngrep i lavvannføringen. I praksis skjer det uten særskilt tillatelse etter vassdragsloven, som ville være nødvendig dersom ikke vassdragsreguleringsloven gir tilstrekkelig hjemmel. 5 Regulantenes faktiske disponering over lavvannføringer har gjennom mange år i praksis vært godtatt av vassdragsmyndighetene.

Utvalget viser til forvaltningspraksis på dette punktet. Sammenhengen i regelverket ville bli dårlig hvis ikke slike inngrep skulle omfattes av vassdragsreguleringsloven. Det er på det rene at hele vannføringen kan tas i forbindelse med en overføring, og det er da ikke logisk å operere med en begrensning bare når det gjelder selve reguleringen.

Visse mindre reguleringsprosjekter er ifølge vregl. § 3 nr. 2 unntatt fra behandling etter vassdragsreguleringsloven. Dette gjelder reguleringsprosjekter som ikke øker vannkraften i et vassdrag med over 3000 naturhestekrefter, eller i vannfall som hensiktsmessig kan utnyttes under ett med over 500 naturhestekrefter, og ikke medfører skade for allmenne interesser eller naturforholdene. 6

Med industrielle formål tas det først og fremst sikte på reguleringstiltak i forbindelse med kraftproduksjon, men også tilsvarende inngrep med sikte på direkte bruk av vann som prosess- eller kjølevann er omfattet.

Kraftutbyggingstiltak som ikke omfattes av vassdragsreguleringsloven, må ha konsesjon etter V §§ 104-105 dersom de kan medføre skade og ulempe for allmenne interesser. De kategoriene kraftutbyggingstiltak som konsesjonsbehandles etter vassdragsloven er:

• etablering av elvekraftverk med en midlere årsproduksjon på 40 GWh eller mindre

• opprustings- og ombyggingsprosjekter

• reguleringer som er så små at de ikke går inn under vassdragsreguleringsloven

• korttidsreguleringer (døgn- og ukereguleringer)

• vesentlige omlegginger av driftsmåten for eksisterende reguleringer

Når det gjelder kraftutbyggingsprosjekter som behandles etter vassdragsloven, har industrikonsesjonsloven 14. desember 1917 nr. 16 (ikl.) en særlig betydning. Loven hjemler adgang til å oppstille tilsvarende vilkår som etter vassdragsreguleringsloven i konsesjoner til fallerverv når fallene tas i bruk. Dette har gjort det mulig å stille nokså like vilkår for kraftutbygging uavhengig av om det foretas en regulering eller ikke, dersom det i forbindelse med utbyggingen skjer et konsesjonspliktig erverv av fallrettigheter. Når en utbygger eier fallet selv, eller kan erverve det uten konsesjon, 7 er det bare vassdragsloven som hjemler konsesjonsplikt ved rene fallutbygginger.

Utbygging av elvekraftverk med en gjennomsnittlig årsproduksjon på mer enn 40 GWh skal etter lovendringen i 1992 langt på vei behandles etter vassdragsreguleringsloven, jfr. V § 106 nr. 4. Her bestemmes det også at konsesjonsavgifter skal fastsettes i medhold av industrikonsesjonsloven dersom en slik utbygging ikke behøver ervervskonsesjon.

Noen få regulerings- og kraftutbyggingstiltak er eldre enn konsesjonslovgivningen, og følgelig konsesjonsfrie. I Vassdragsregisteret er det registrert nærmere 80 tillatelser gitt i medhold av V 1887 § 25, men alle disse gjelder neppe reguleringer i vassdragsreguleringslovens forstand. Vi kommer tilbake til de konsesjonsfrie tiltakene i kap. 29.

Vassdragsloven inneholder flere generelle bestemmelser om tiltak i vassdrag. Disse kommer til anvendelse også på vassdragsreguleringstiltak med mindre noe annet følger av vassdragsreguleringsloven. Det gjelder blant annet reglene om vedlikehold, erstatningsansvar m.v. i V §§ 108, 115 og 120, samt bestemmelsen om etterskjønn i V § 136.

21.2.2 Energiloven

Energiloven 29 juni 1990 nr. 50 kan også ha betydning i forhold til kraftutbyggingstiltak i vassdrag. Loven oppstiller krav om konsesjonsplikt for elektriske anlegg som aggregater, transformatorer, høyspentlinjer m.v.

Energiloven er forutsatt ikke å skulle overlappe områdene for vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven, jfr. energil. § 1-1 tredje ledd og Ot.prp. nr. 43(1989-90) s. 83 sp.1. I spesielle tilfelle vil det likevel være en viss adgang til å sette vilkår av hensyn til forholdene i vassdraget i konsesjoner etter energiloven.

Dette kan for det første være aktuelt der økt maskininstallasjon i en kraftstasjon ikke medfører inngrep i vassdraget som nødvendiggjør konsesjonsbehandling etter vassdragsreguleringsloven eller vassdragsloven. Hvis endringen medfører større vannstands- og vannføringsvariasjoner i vassdraget kan det stilles vilkår for å redusere skadevirkningene ved den, jfr. energil. § 3-4.

For det andre kan det i konsesjoner etter energiloven settes vilkår vedrørende driften av konsesjonsfrie kraftverk i forbindelse med endringer i maskininstallasjon eller ledningsanlegg. Når tiltaket ikke tidligere har vært undergitt konsesjonsbehandling etter vassdragslovgivningen, kan det være aktuelt med mer omfattende vilkår enn ellers, f.eks. om minstevannføring.

21.2.3 Nye regler om kraftutbygging

Reglene om kraftutbyggingstiltak gjennomgikk en omfattende revisjon i 1992, og tas ikke opp i full bredde her, siden utvalgets mandat ikke omfatter vassdragsreguleringsloven. Vi kommer imidlertid inn på en del spørsmål som også berører vassdragsreguleringstiltak. Det foreslås noen endringer i vassdragsreguleringsloven som følge av de endringer utvalget har foreslått i forhold til reglene i dagens vassdragslov. Det foreslås også en del lovtekniske endringer i vassdragsreguleringsloven, ved siden av at noen bestemmelser i vannressursloven vil gjelde også reguleringstiltak. Spørsmålet om hvordan og i hvilken utstrekning vannressursloven bør supplere vassdragsreguleringsloven, kommer vi tilbake til i kap. 31.3.

Særreglene om kraftutbygging i gjeldende vassdragslov vedrører spesielt ekspropriasjon/ innløsning og erstatning, og er behandlet i kap.17, mens spørsmål om fallretter er drøftet i kap. 11.6. I kap. 9.7 har vi drøftet visse spørsmål om økonomiske virkemidler som har særlig relevans for kraftutbygging. Spørsmål som gjelder konsesjonsbehandling er drøftet i kap. 13, med unntak av et par særspørsmål som tas opp nedenfor. Flere av drøftelsene i kap. 15 vedrørende drift, vedlikehold m.v., har dessuten spesiell relevans i forbindelse med kraftutbyggingstiltak.

I det følgende tar vi opp et par særspørsmål i forbindelse med forhåndskontroll med kraftutbyggingstiltak.

21.3 Forhåndskontroll med kraftutbyggingstiltak

21.3.1 Samlet plan for vassdrag

Samlet plan for vassdrag ble første gang lagt frem for Stortinget i 1985, og har senere vært revidert flere ganger. 8 Formålet med Samlet plan er å gi en gruppevis prioritering av vannkraftprosjekter med sikte på konsesjonsbehandling. Hovedkriteriene for grupperingen er kraftverksøkonomisk lønnsomhet og konfliktgrad i forhold til andre interesser. Prioriteringen i to kategorier innebærer at de prosjektene som etter disse kriteriene er mest fordelaktige, blir konsesjonsbehandlet og gjennomført før de som er mindre fordelaktige.

At et prosjekt er plassert i kategori I, og dermed er klarert gjennom Samlet plan, innebærer ikke noe bindende forhåndstilsagn om konsesjon. Samlet plan gjelder rekkefølgen i konsesjonsbehandlingen. Selve behandlingen kan i og for seg medføre at søknaden blir avslått.

Samlet plan gjelder bare kraftutbyggingsprosjekter, og sier ikke noe om hvordan myndighetene skal forholde seg til andre slags vassdragstiltak. Det kan ikke innfortolkes noen instruks om at andre tiltak i vassdraget som kan komme i strid med et vannkraftprosjekt som er klarert for konsesjonsbehandling, ikke kan gjennomføres. Dette kan likevel være et moment ved vurderingen av andre tiltak i forhold til V §§ 104-105.

V § 125 nr. 8 og vregl. § 7 inneholder likelydende bestemmelser om hjemmel for å utsette behandlingen av søknader mht. vannkraftprosjekter som planen forutsetter ikke skal konsesjonsbehandles. Bestemmelsene har betydning dels når en slik plan er under forberedelse, dels ved at de gjør det mulig å stanse saksbehandlingen ved å unnlate kunngjøring m.v. i lys av en vedtatt plan. Både Samlet plan og verneplanene omfattes av disse bestemmelsene.

Utvalget finner at dagens adgang til å utsette saksbehandlingen kan være en lite hensiktsmessig form for avgjørelse. Realiteten er at søknaden i disse tilfellene er å betrakte som avslått inntil videre. Et avslag (for tiden) ville derfor være en mer dekkende avgjørelsesform. Utbyggeren kan likevel søke på nytt senere dersom prosjektet er blitt revurdert i henhold til gjeldende Samlet plan-prosedyrer og plassert i kategori I. Utk. § 20 (begge alternativer) er formulert i tråd med dette.

Utvalget regner med at myndigheten til å gi konsesjon til en del typer vassdragstiltak kan bli delegert under departements- og direktoratsnivå, mens kraftoppdekkingen i større grad må betraktes som et nasjonalt ansvar. For å unngå at andre vassdragstiltak rokker ved prioriteringen i Samlet plan for vassdrag, foreslår utvalgets flertall – lederenBacker og medlemmene Ajer, Lund, Simonsen, Ødegaard, Aalstad og Aasen – at bare departementet kan gi konsesjon til vassdragstiltak som vil redusere vannkraften i vassdrag som i slike planer er disponert til kraftutbygging (dvs. kategori I i Samlet plan).

21.3.2 Forhåndsavgjørelse om konsesjonsplikt etter vassdragsreguleringsloven

Utvalget har i kap.13.5.2 foreslått en hjemmel for administrativ forhåndsavgjørelse om den nedre grense for konsesjonsplikten etter vannressursloven. Vregl. § 4 nr. 1 inneholder en tilsvarende hjemmel om at den som ønsker å utføre en regulering kan få en forhåndsuttalelse med hensyn til hvorvidt konsesjon etter vassdragsreguleringsloven er nødvendig eller ikke. Det kan dessuten i medhold av vregl. § 4 nr. 2 kreves avgjort ved skjønn om vassdragsreguleringsloven kommer til anvendelse. Bare kriteriet i vregl. § 3 nr. 2 bokstav c kan ikke overlates til skjønnsavgjørelse.

Utvalget mener at vårt forslag til forenkling av vregl. §§ 1-3, jfr. kap. 31.3.3, vil redusere behovet for en særskilt og bindende forhåndsvurdering av hvorvidt konsesjon etter vassdragsreguleringsloven er nødvendig eller ikke. Det vil videre i praksis være slik at tiltaket er konsesjonspliktig etter vannressursloven dersom det ikke går innunder konsesjonsplikten i vassdragsreguleringsloven. Så lenge saker etter vannressursloven og etter vassdragsreguleringsloven på samme måte som i dag forberedes og til dels avgjøres av samme forvaltningsmyndighet, vil denne ta stilling til lovvalget i grensetilfelle. Vregl. § 4 foreslås derfor opphevet, og eventuell særskilt fastsetting av grensen for konsesjonsplikt etter vassdragsreguleringsloven vil da skje etter utk. § 16.