7 Formålet med ny lov om vassdrag og grunnvann

7.1 Innledning

Formålet med en ny lov kan ses under flere synsvinkler. For det første kan man spørre etter formålet med lovgivning overhodet (7.2). For det annet kan det spørres etter formålet spesielt med en lov om vassdrag og grunnvann (7.3). Og for det tredje kan det spørres etter formålet med en ny lov eller en lovrevisjon når det fra før finnes en lov, vassdrags­loven av 1940 (7.4). Det sist nevnte spørsmålet setter fokus på svakheter ved den eksisterende lov eller rettstilstand.

I de senere tiår har det vært vanlig å nedfelle lovens formål i en egen formålsbestemmelse. Utvalget vil – etter en kort oppsummering (7.5) – diskutere særskilt hvilke funksjoner en slik formålsbestemmelse kan ha, og hvordan vi mener den i tilfelle bør utformes i den nye loven (7.6).

7.2 Formålet med lovgivning ­generelt

Formålet med lovgivning generelt henger sammen med de samfunnsmessige funksjoner av lovgivningen. Det er vanlig å sammenfatte disse funksjonene i fem grupper: Atferdsregulering, konfliktløsning, fordeling av goder og byrder, sikring av forventninger og symbolisering av idealer og verdier. 1

Dette er funksjoner av den samlete lovgivning, men det kan også være funksjoner av den enkelte lov. Ser man på den enkelte bestemmelse i loven, vil derimot dens funksjoner ofte være begrenset til en enkelt eller noen få av disse gruppene.

Atferdsregulering kan knytte seg til påvirkning av folks eller myndigheters atferd, og påvirkningen kan skje ved ulike midler. Når det er alminnelig antatt at en bærekraftig utvikling (se nedenfor i kap. 9.2) krever en omlegging av vår atferd, aktualiserer det bruk av lovgivning for atferdsregulerende formål.

Lovgivning som tilrettelegger for bestemte former for virksomhet kan også ses som en form for atferdsregulering i vid forstand. Slik lovgivning går ofte ut på å sikre forutberegnelighet i samkvem mellom mennesker og ved avgjørelse av rettstvister. Når forskjellige tiltak også berører utenforståendes interesser, som tilfellet ofte kan være i vassdrag, vil det sikre deres forventninger om de kan basere seg på at regelverket blir fulgt.

Konfliktløsning har tradisjonelt vært regnet som en av lovverkets viktigste funksjoner. Det viser seg bl.a. ved at lovgivningen er det hovedinstrument som særlig domstolene bruker til å treffe sine avgjørelser av rettslige konflikter.

Lovgivningen innebærer i mange tilfelle en fordeling av goder og byrder. Lover om rett til offentlige ytelser eller vassdrags­lovens regler om tilskuddsplikt er eksempler på regler som har denne funksjonen. Også regler om hvem som har eiendomsrett til hva, kan ses under denne synsvinkelen.

Lovgivningen er også bærer av eksplisitte eller implisitte idealer og verdier. Slik sett kan den ha viktige symbolfunksjoner for en nasjon og tjene til å markere et verdifellesskap. Denne funksjonen kan nok være til stede også om de reelle virkninger av loven forøvrig er små eller går på tvers av lovgivernes hensikt.

Vassdrags­loven av 1940 hadde nok konfliktløsning som et viktig formål. Utvalget mener at det i en ny lov bør legges større vekt på lovens atferdsregulerende formål, selv om man ikke skal se bort fra den konfliktløsende funksjon. Siden vassdrags­loven ble forberedt og vedtatt, har verdioppfatninger i det norske samfunnet endret seg. En ny lovgivning kan derfor til dels komme til å reflektere nye eller andre verdier enn vassdrags­loven gjorde.

7.3 Formålet med en lov om vassdrag og grunnvann

Formålet med en lov om ferskvannsressursene henger naturlig sammen med hvilke mål man har for disponeringen av vassdrag og grunnvann.

Ferskvannsressursene dekker grunnleggende menneskelige behov og er en avgjørende betingelse for mange økosystemer. Et naturlig mål for disponeringen av disse ressursene er derfor å fremme velferden i videste forstand for befolkningen, og å sikre det biologiske mangfold som er knyttet til vassdragene. I lys av målet om en bærekraftig utvikling – som utvalget kommer tilbake til i kap. 9.2 – bør målet da være å forvalte vannressursene så de bidrar til å sikre velferden på lang sikt.

Loven bør på denne bakgrunn ha til formål både å utvikle bruk av vannressursene, og å opprettholde disse ressursene. Det ligger ikke nødvendigvis noen motsetning i dette, for menneskelig velferd er i stor grad avhengig av fungerende økosystemer. Selve vannmengdene er en fornybar ressurs som naturen selv vil vedlikeholde, skjønt usikkerheten om fremtidens klima kan skape en noe større uvisshet om det fremtidige nedbørsmønster enn man har vært vant til å regne med. Når vannet ledes bort eller løpet endres, skjer det imidlertid et inngrep i de prosesser som holder vassdraget ved like. Grunnvannet kan betraktes som en fornybar ressurs, der naturen vil sørge for fornyelse over et visst tidsrom – forutsatt at hverken grunnvannsmagasinet eller de vannressurser som mater det, blir overbelastet fra menneskelig side.

Mer konkrete mål kan være knyttet til bestemte former for utnytting og bero på den aktuelle situasjon for ferskvannsressursene. I land med knapphet på ferskvann vil det være et naturlig mål å sikre nødvendig dekning av de mest grunnleggende behov, som drikkevann. Er vassdragene utnyttet i liten grad, kan det være et aktuelt mål å fremme utnytting av dem, f.eks. til energiproduksjon. Hvis derimot vassdragene er sterkt preget av menneskelig utnytting, kan målet i stedet være å opprettholde ferskvannsressursene og sikre de økosystemer som er knyttet til dem.

7.4 Behovet for en ny lov

Behovet for en ny lov om vannressursene henger langt på vei sammen med hvilke svakheter gjeldende lov har, og med endrete forhold siden den ble vedtatt. Overgangen fra et primærnæringssamfunn til et industrisamfunn var på god vei i 1940, og norsk næringsliv har siden blitt stadig sterkere knyttet til tjenesteyting og eksport. Bosettingsmønsteret har endret seg vesentlig, fra spredt til mer konsentrert bosetting i tettsteder og byer. Også i bygdene er pengehusholdet blitt dominerende, og naturalhusholdet basert på lokale naturressurser har mistet det alt vesentlige av sin økonomiske og sosiale betydning. I 1940 var et lokalt eller regionalt perspektiv dominerende i energiforsyningen, mens det nasjonale og til dels internasjonale perspektiv er fremherskende i dag.

Vassdrags­loven av 1940 var basert på et lovutkast fra 1918, og innebar ikke noe radikalt brudd med vassdrags­loven av 1887. Bruken av vannressursene har derimot gjennomgått store endringer i de siste femti år. Drikkevannsforsyning skjer nå i stor grad fra kommunale fellesanlegg basert på magasiner i vassdragene eller grunnvannsforekomster. Vannuttak for jordvanning og fiskeoppdrett skjer i store kvanta. Fløting er så å si bortfalt, og ferdselen i vassdrag tjener nå i hovedsak friluftsliv og ikke kommunikasjonsformål. Da vassdrags­loven ble til, var vannkraftutbyggingen på et tidlig stadium. 2 De omfattende utbyggingsprosjekter som var vanlige før, vil i stor grad bli avløst av opprustings- og utvidelsestiltak (ca. 11 TWh av et gjenværende vannkraftpotensiale på 24,7 TWh) og vedlikehold.

Påvirkning av landskapet har mange steder endret avrenningsforholdene, både på landet og i tettbygde strøk. Bekkelukking og bakkeplanering i jordbruksdistrikter, flatehogst i skogen, samt tørrlegging av myr og annen våtmark kan påvirke avrenningen i landdistrikter. Bebyggelse og tette flater i form av f.eks. asfalt hindrer naturlig infiltrasjon i grunnen i tettbygde strøk. Strandsoner og særlig elveøyrer er mange steder sterkt utnyttet til bebyggelse og industri, nydyrking eller veianlegg. Dette påvirker ikke bare de hydrologiske forhold, men også landskapet selv og livsvilkårene for naturlig liv knyttet til vassdraget.

Endret utnytting kan skape nye interessekonflikter. Interessekonfliktene blir også påvirket av kunnskapsgrunnlag og verdiforestillinger. I dag er vassdragenes betydning som biotop klarere erkjent enn før. Økonomisk vekst er ikke lenger enerådende som samfunnsmessig mål. Sammenligner vi med verdioppfatningene for et halvt århundre siden, blir det i dag lagt en helt annen vekt på miljøverdier. I vassdrags­sammenheng kan det vise seg både ved at man avstår helt fra menneskelige inngrep i visse tilfelle, og ved den måten vassdrags­tiltak utføres på. Et nytt, markant rettslig uttrykk for dette er Grunnloven § 110 b, som ble vedtatt 25. mai 1992 og lyder:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.

For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.

Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.»

Grunnvannsressursene er sparsomt omtalt i vassdrags­loven av 1940. Økt belastning av vassdragene til forskjellige formål og utvikling av boreteknologien har gjort det mer aktuelt å ta i bruk grunnvann til vannforsyning. Økt etterspørsel etter grunnvann skaper også økt behov for rettsregler om grunnvannet.

Vassdrags­loven er et omfattende lovverk, komplisert utformet og med vekt på konkret rettferdige løsninger. Den lovtekniske utforming er derfor helt annerledes enn man i dag ville anbefale for å gjøre loven lettere å lese. Den er knyttet nært opp til de bruksformer som var aktuelle ved tilblivelsen, og har lite av det fullmaktspreget som kjennetegner mye av etterkrigstidens lovgivning om naturressurser og miljø. Loven legger liten vekt på å fremstille enkle prosedyrer for å treffe konkrete avgjørelser, og dens bestemmelser om håndheving og sanksjoner kan ikke sies å sikre en effektiv gjennomføring av reglene.

Vassdrags­loven har i hovedsak stått urørt i hele sin tid, når man ser bort fra utskillingen av reglene om forurensning og de begrensete endringene i 1992. Den er stort sett heller ikke blitt endret som følge av alminnelig lovgivning om de spørsmål som den regulerer. Vassdrags­loven selv er derfor nokså upåvirket av både forvaltningsloven, oreigningsloven, plan- og bygningsloven, granneloven og servituttloven. Dette har bidradd til å øke lovens karakter av en spesialitet og svekke dens generelle tilgjengelighet.

Den offentlige forvaltning har endret seg grunnleggende i lovens levetid. Særlig viktig for forvaltningen av vassdragene er utviklingen av en miljøvernforvaltning og av et regionalt og lokalt forvaltningsapparat. Kostnadene ved rettslige avgjørelser, særlig i form av skjønn, er til gjengjeld blitt mer fremtredende.

Det sier seg selv at det er et viktig formål for en ny lov å ta i betraktning og legge vekt på slike endrete forhold som beskrevet ovenfor. Det kan ha betydning både for hva man finner grunn til å ha regler om, og for hvilke løsninger man velger. I lys av det arbeid som gjøres med regelforenkling og lovstrukturen i alminnelighet, vil utvalget se det som et formål med en ny lov å bidra til en forenkling av regelverket. Det er også et formål med den nye loven å gi grunnlag for en mer effektiv gjennomføring av reglene og vedtak som treffes i medhold av loven enn vassdrags­loven av 1940 gjør.

7.5 Utvalgets hovedsyn

Utvalget mener at et hovedformål med en ny lov er å gi et regelverk som tar opp utfordringene i vassdrags­forvaltningen i dag og tiden fremover. Dette må skje med en bærekraftig utvikling og med vassdragenes og grunnvannets samfunnsmessige betydning for øye. En ny lov må være fleksibel nok til å kunne brukes til å løse de spørsmål som endringer i naturforholdene og nye utnyttingsmåter stiller en overfor.

Loven må kunne tjene som et aktivt instrument for offentlige myndigheter og private til å ta vare på ferskvannsressursene og utvikle virksomhet knyttet til dem. Den må både kunne sikre utnytting og ta vare på de naturlige prosesser og det biologiske mangfold i vassdragene. Ut fra situasjonen i Norge finner utvalget ikke at formålet med loven bør prioritere bestemte former for utnytting av vassdragene fremfor andre. Utvalget mener at formålet med loven ikke bør forplikte til å vurdere disponeringen av våre ferskvannsressurser under en global synsvinkel, men vil heller ikke utelukke en vurdering i et så bredt perspektiv.

7.6 Lovens formålsbestemmelse

7.6.1 Generelt om betydningen av formålsbestemmelsen i en lov

Den innledende, generelle formålsparagraf i en lov har både politiske og rettslige funksjoner. Den medfører ingen selvstendig rettsplikt – rettigheter og plikter må bygge på andre bestemmelser i loven. Men formålsbestemmelsen kan ha symbolfunksjoner og tjene til å markere de verdier som loven bygger på. Det forekommer derfor at det oppstår uenighet om formålsbestemmelsen blant lovgiverne, selv om de står samlet om enkeltbestemmelsene i loven. Formålsbestemmelsen kan også ha en pedagogisk betydning, bl.a. ved å vise hovedhensyn som ligger bak loven.

Selv om en formålsbestemmelse ikke i seg selv medfører noen rettsplikt, kan den ha rettslig betydning på annen måte. Formålsbetraktninger er relevante argumenter for lovtolkingen, og en lov vil gjerne bli tolket slik at det fremmer det angitte formål. Dette betyr likevel ikke at formålet er enerådende eller at det er utelukket å fortolke loven så den også tilgodeser andre hensyn. Det kan også sies at formålsbestemmelsen angir hvilken retning rettsanvendelsen normalt skal gå i, men ikke hvor langt man skal gå.

Et eksempel på betydningen av formålsbestemmelser i rettspraksis, er Høyesteretts dom i Rt. 1993 s. 528, der forurensningslovens alminnelige formål om å motvirke forurensning medvirket til at en søknad om utslippstillatelse lovlig kunne avslås på grunn av andre miljøulemper enn dem som forårsaket konsesjonsplikten. Saken gjaldt et pukkverk, og søknaden ble avslått på grunn av miljøulemper ved tungtransporten fra pukkverket gjennom et bolig­område.

Forvaltningsrettslig lovgivning gir gjerne forvaltningsorganer myndighet til å treffe vedtak etter fritt skjønn. Ved denne skjønnsutøvingen kan det oppstå spørsmål om hvilke hensyn som det er lovlig å legge vekt på. En formålsbestemmelse kan da avklare at en argumenttype er relevant for vurderingen, og forvaltningsorganet må som utgangspunkt anses pliktig til å vurdere de hensyn som fremgår av lovens formål. Også når det blir spørsmål om å knytte vilkår til en tillatelse, kan en formålsbestemmelse ha betydning. Det kan settes vilkår som fremmer lovens formål så lenge de ikke blir urimelig inngripende. Adgangen til å sette vilkår er ikke uttømt med dette, men det vil være større adgang til å sette vilkår som fremmer lovens formål enn vilkår som forfølger andre hensyn.

En formålsbestemmelse kan – ut over den strengt rettslige betydning – også tenkes å påvirke forvaltningens skjønnsutøving rent faktisk. En slik effekt er særlig nærliggende hvis formålsbestemmelsen blir kommunisert som et verdibudskap i forvaltningsetaten og satt i sammenheng med målstyring.

Formålsbestemmelser i en lov er imidlertid ofte så generelt og vagt formulert at de gir rom for nokså forskjellige tolkinger. Det kan ofte være vanskelig å trekke sikre slutninger fra en generell formålsbestemmelse til avgjørelsen i en konkret sak. Den reelle betydningen av en formålsbestemmelse kan derfor bero på hvordan den er utformet.

7.6.2 Formålsbestemmelsen i vannressurs­loven

Utvalget finner det naturlig å innlede loven med en formålsbestemmelse som i en kort og generell form slår fast målet med loven. Dette gir samtidig en hovedbegrunnelse for den nye loven om vassdrag og grunnvann.

Utvalget anser det viktig at vassdrag og grunnvann blir tatt vare på og utnyttet i et samfunnsmessig helhetsperspektiv, som har for øye at det er tale om en ressurs som skal kunne opprettholdes og utnyttes på lang sikt. Dette gjelder både for vannmengdene og for den natur som er knyttet til og avhengig av vannressursene. I dette ligger det også en sterkere understreking av miljøhensyn og at vannressursene må skjøttes ut fra hensynet til lokalsamfunn og landet som helhet, ikke bare som en ressurs til beste for den enkelte rettighetshaver.

Utvalgets flertall – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen, Simonsen, Terjesen, Traagstad, Ødegaard, Aalstad og Aasen – vil foreslå følgende formålsbestemmelse:

«Denne lov har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann.»

Flertallet vil understreke at begrepet samfunnsmessig her må omfatte såvel miljøhensyn som hensynet til aktuelle bruksformål og økonomi. Flertallet finner det mest hensiktsmessig å sammenfatte disse momentene i begrepet samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning uten å fremheve noen av dem spesielt i formålsparagrafen.

Utvalgets mindretall – lederen Backer og medlemmene Ajer og Lund – mener miljøhensyn bør komme uttrykkelig frem i formålsbestemmelsen. Ferskvann er – også i Norge – en begrenset ressurs som er grunnleggende for naturlig liv. Dette setter visse rammer som utnyttingen av ferskvannsressursene må holde seg innenfor. Uttrykket samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann gir etter mindretallets syn ikke klart nok uttrykk for dette, og kan dessuten bli oppfattet på helt andre måter – f.eks. slik at det er opp til samfunnets organer til enhver tid å vurdere hva som er samfunnsmessig forsvarlig. Mindretallet mener en slik oppfatning kan risikere å komme i konflikt med viktige miljøhensyn og med målet om en bærekraftig utvikling, og vil derfor foreslå en mer presis formålsbestemmelse. Samtidig kan formålsbestemmelsen med fordel gi uttrykk for at loven i tillegg til fellesskapets behov også har enkeltmenneskers virksomhet og trivsel for øye:

«Denne lov har til formål å sikre en miljøforsvarlig forvaltning av vassdrag og grunnvann som tilgodeser samfunnets behov og enkeltmenneskers virksomhet og trivsel.»