10 Generelle lovregler for disponering av vassdrag

10.1 Generelle regler

10.1.1 Innledning

Utvalget skal i dette kapittel diskutere bruk av generelle regler som setter krav til vassdrags­tiltak eller til tilstanden i vassdrag. Vi forutsetter da at kravene i utgangspunkt vil følge direkte av påbud og forbud (pliktregler) i loven, i stedet for å bli fastsatt ved individuelle vedtak. Også kompetanseregler kan gis som generelle regler – f.eks. om eierrådigheten eller om forvaltningens myndighet. Generelle regler av denne typen kommer vi stort sett ikke inn på i dette kapitlet.

Med generelle påbud eller forbud tenker vi i første omgang på pliktregler rettet direkte mot borgerne. Pliktreglene kan være absolutte eller dispensable, og det kan være mer eller mindre kurant å få dispensasjon fra dispensable forbud eller påbud.

Plikten kan være allmenn eller mer spesifikk: Både virkeområdet for en generell plikt­regel og selve innholdet av plikten kan være mer eller mindre spesifisert. Kriteriene for virkeområdet – dvs. når plikten gjelder – kan f.eks. knytte seg til tiltakets art, størrelse eller formål, eller til bestemte situasjoner. Innholdet av plikten – hva som skal gjøres, respekteres eller unnlates – kan være angitt generelt eller nøye spesifisert.

I dette kapitlet er det generelle pliktregler med et forholdsvis bredt virkefelt utvalget særlig vil vurdere. I dag gir V § 104 nr. 1 et eksempel på en generell regel med et omfattende virkeområde og en generell, upresis angivelse av pliktens innhold:

«Når det kan skje uten uforholdsmessig utgift eller ulempe, skal tiltak i vassdrag gjennomføres slik at de er så lite til skade eller ulempe for allmenne interesser som mulig.»

Generelle regler kan – om forholdene ligger til rette for det – virke normdannende og verdiskapende i tillegg til å virke styrende på konkret atferd. Men jo mer generelt og upresist pliktens virkeområde og innhold er formet, desto større blir behovet for en konkret veiledning eller avgjørelse om hvordan plikten i tilfelle kan eller skal oppfylles i det enkelte tilfelle. Dels kan vassdrags­myndighetene trenge en hjemmel for å gi pålegg til konkretisering av plikten, dels kan tiltakshaveren ha behov for en forhåndsvurdering av hva som må gjøres. Det kan derfor være ønskelig å supplere regler med generelt innhold med en ordning med individuelle vedtak. Dette kan lede over til en konsesjonsordning, som utvalget kommer tilbake til i kap. 13. Enkelte konsesjonsordninger tjener primært som utgangspunkt for en individuell vurdering der det kan være et viktig tema om lovens generelle krav er oppfylt, mens andre kan være begrunnet i et ønske om å begrense visse typer aktiviteter.

Et alternativ er at en generell pliktregel retter seg mot forvaltningen i stedet for mot borgerne. 1 Regelen kan legge en plikt på forvaltningen til å ta i bruk sin kompetanse etter loven, f.eks. til å gi pålegg om gjenoppretting. En generell regel kan også begrense kompetansen etter loven eller innebære en plikt til å bruke kompetansen på en bestemt måte, f.eks. ved retningslinjer om konsesjonsmyndighetens skjønnsutøving. 2

10.1.2 Generelle regler i vassdrags­loven

Vassdrags­loven inneholder flere generelle bestemmelser om utførelse av ulike vassdrags­tiltak. Mest kjent er grunnregelen i V § 8:

«Uten særlig adkomst eller hjemmel i lov må ingen, selv om det skjer ved foretak på egen grunn

1. forandre et vassdrags leie eller strømmens retning, øke eller minske vassføringen enten i det hele eller til visse tider eller heve eller senke vasshøyden eller

2. legge lense, gjerde eller bygge i eller over vassdrag,

såfremt derved voldes skade eller fare for annens eiendom eller rettigheter, utilbørlig hinder for ferdsel eller fløting, eller i øvrig skade eller fare av noen betydning for almene interesser.»

Når det gjelder allmenne interesser, er det en sammenheng med konsesjonsplikten etter V § 104 nr. 2.

Regelen i V § 104 nr. 1 bygger videre på et generelt forbud mot å stenge for fiskeoppgang i vassdragene, som fantes allerede i Gulatingsloven. Før endringen i 1992 var den formet som et påbud om at tiltak i vassdrag skulle være innrettet slik at de minst mulig var til hinder for ferdsel, fløting og den frie fiskegang.

De viktige bestemmelsene om krav til sikkerhet ved etablering og vedlikehold av vassdrags­anlegg i V §§ 108 nr. 1 og 115 nr. 1 omfatter alle vassdrags­anlegg som kan volde alvorlig fare.

En annen generell regel finnes i V § 108 nr. 4. Anlegg i vassdrag skal etter bestemmelsen utføres slik at de ikke er til ulempe for eventuell ny fremtidig bruk av vassdraget til allmenne formål. Det avgjørende kriterieriet er at det er grunn til å vente at vassdraget kan bli tatt i bruk til et nytt formål, og at ikke anlegget påføres ulemper eller utgifter av noen betydning. Det er usikkert hvilken praktisk betydning bestemmelsen har hatt.

Den generelle regelen i V § 10 nr. 1 gir eieren en rett til å bruke opp, fylle igjen m.v. dammer og lignende små vannansamlinger, med mindre det går utover andres vannforsyning. Det kan i dag reises spørsmål om den må forstås med den begrensning som følger av konsesjonsplikten etter V § 104 nr. 2

10.1.3 Bør det lovfestes generelle regler?

Fordelen med generelle regler fremfor individuelle vedtak ligger først og fremst i forutberegnelighet, likebehandling og spart ressursbruk i offentlig og privat sektor. Å gi generelle regler er den enkleste måten å gå frem på dersom en skal pålegge mange personer likeartede plikter. Fordelene ved generelle regler er større jo mer presise og informative de er. Individuelle vedtak kan imidlertid gi klarere beskjed om rettsstillingen i et konkret tilfelle enn en generell lovregel kan.

Generelle regler kan i tillegg ha symbol- og informasjonsfunksjoner, ikke minst fordi de i ganske kort form kan fremheve et verdibudskap. F.eks. vil en bestemmelse om kantvegetasjon, som utvalget foreslår i utk. § 11, trolig ha informasjonsverdi ved å gjøre mer allment kjent betydningen av slike kantsoner.

Norske vassdrag er svært ulike, noe som tilsier at de blir forvaltet med utgangspunkt i de aktuelle forholdene. Vassdragene er for det første forskjellige fra naturens side (jfr. kap. 2 foran). For det andre er variasjonene store når det gjelder hvor intensivt vassdragene er blitt utnyttet, og når det gjelder presset på videre utnytting. Et annet forhold av betydning er de mange forskjellige aktørene som har interesse i utnytting av vassdrag. Selv om alle aktører skal stilles mest mulig likt, innebærer et stort mangfold av aktiviteter og virksomheter i vassdragene at en generell regulering vanskelig kan bli særlig presis.

En generell lovregel kan gi rom for å tilpasse reguleringen til de konkrete omstendigheter hvis den regner opp hvilke forhold som bør være bestemmende. I så fall må man ta med alle tenkelige variasjoner i de faktiske forholdene, og lovbestemmelsene kan bli svært kompliserte. De sveitsiske reglene om restvannføring som omtales nedenfor i 10.3.2 kan illustrere dette. For å unngå så kompliserte regler, kan man nøye seg med å angi målsettinger i selve normen og utforme den som en rettslig standard.

Utviklingen av bestemmelsen i V § 104 nr. 1 fra Gulatingslovens klare forbud mot å stenge for fiskeoppgangen frem til dagens generelle ordlyd illustrerer informasjonsproblemene ved vidtfavnende generelle regler. Den utformingen som regelen nå har fått, innebærer en utvidelse av bestemmelsens formelle rekkevidde. Henvisningen til allmenne interesser generelt medfører at bestemmelsen nå skal ivareta hensynet til alle slags interesser i vassdraget utenom de rent private. Lovens informasjonsverdi i forhold til adressatene er imidlertid blitt redusert ved dette. Man kan ikke regne med at den enkelte grunneier og mulige tiltakshaver skal ha klart for seg hvilke allmenne interesser loven ivaretar. Denne formen for generelle regler står derfor ikke så godt på egne ben, og trenger å bli supplert av konsesjons- eller påleggsordninger.

Individuell fastsettelse av materielle bestemmelser i form av en konsesjonsordning, har i denne situasjonen flere fortrinn fremfor generelle regler. Påbud og forbud kan avpasses etter forholdene, risikoen for at bestemmelsene ikke blir forstått av dem de angår avtar, og kontrollen med at reglene overholdes blir enklere.

En ulempe med konsesjonsordninger er at de kan bli kostbare. En annen side ved fastsettelse av bestemmelser i det enkelte tilfelle er at mange spørsmål blir overlatt til forvaltningens avgjørelse. Avgjørelsene kan da bli preget av den aktuelle situasjonen på bekostning av mer langsiktige konsekvenser. Systemet gir også begrenset forutberegnelighet for private aktører.

Utvalget har funnet det riktig å vurdere en utvidet bruk av generelle regler sammenlignet med gjeldende vassdrags­lov. Dessuten kan mer spesifikke regler om konsesjons- og meldeplikt tjene til å formidle budskapet om varsomhet når det gjelder visse tiltak eller visse naturverdier knyttet til vassdragene. I endel tilfelle kan behovet for en individualisering ivaretas med en mer begrenset generalisering, f.eks. for visse typer tiltak eller kategorier av vassdrag.

Når det er ønskelig å innføre generelle bestemmelser, oppstår spørsmålet om de bør fastsettes i loven eller i forskrifter. Hensynet til at viktige bestemmelser bør ha Stortingets autoritet bak seg og til lovens informasjonsverdi må her veies opp mot behovet for endringer. Det tar ofte lang tid å få endret lovbestemmelser. Slike overveielser ligger bak utk. § 50 bokstav a om hjemmel for at vannmyndighetene ved forskrift kan fastsette at grunnvannsuttak over et bestemt kvantum skal være konsesjonspliktig. Det vil her være aktuelt å prøve seg frem til en viss grad for å vinne erfaring med hvor grensen for konsesjonsplikt bør gå.

10.1.4 Forholdet mellom generelle regler og individuelle vedtak

Flere av de generelle reglene som utvalget vil foreslå, har karakter av minimumskrav som kan suppleres av individuelle vedtak gjennom konsesjonsvilkår eller på annen måte. F.eks. vil konsesjonsreglene supplere forslaget om minimumskrav til minstevannføringen tilsvarende alminnelig lavvannføring (jfr. under 10.3). Dersom tiltaket til tross for den lovfestede minstevannføringen vil medføre skade eller ulempe av betydning, kan det i konsesjonsvilkår stilles ytterligere krav til vannføringen.

Fordi forholdene varierer så mye, kan det være behov for individuelle unntak fra en generell regel. En vid unntaksadgang kan på den annen side påføre forvaltningen flere unødige saker. Mulighetene for individuelle unntak bør derfor begrenses, og en generell dispensasjonsadgang fra lovens generelle krav er av denne grunn ikke ønskelig. Flere av de generelle reglene som foreslås inneholder imidlertid dispensasjonsadgang, for eksempel utk. § 10 om krav til minstevannføring.

Når en lov har generelle regler rettet til borgerne, samtidig som den gir hjemmel for individuelle vedtak, kan det oppstå spørsmål om borgeren kan holde seg til det individuelle vedtak som er truffet, eller om den generelle regelen stadig gjelder ved siden av. Utvalget mener det må gå klart frem av loven dersom et individuelt vedtak skal kunne gjøre unntak fra lovens generelle regel. Ellers bør den generelle regelen gjelde ved siden av både en konsesjon og en eventuell plan etter plan- og bygningsloven. En konsesjon kan likevel virke som en presisering av den generelle regelen, og i en slik sammenheng vil domstolene normalt ikke ha grunn til å sette seg ut over forvaltningens presisering.

På denne bakgrunn blir det et rent informasjonsspørsmål om man i en konsesjon bør ta inn de generelle regler som en del av konsesjonsvilkårene, eller om man bør nøye seg med å angi det som er spesielt for det enkelte tilfelle.

10.2 Bruken av generelle regler i utkastet til ny vannressurslov

10.2.1 Oversikt

Utvalget skal her i kap. 10 vurdere generelle regler med sikte på sikkerhetskrav, kvalitetsmål, restvannføring og kantvegetasjon. Dessuten foreslår utvalget en generell aktsomhetsplikt i utk. § 5 som uttrykk for det forvalteransvar alle har når det gjelder vassdragene, kombinert med en generell regel for å minimalisere skadevirkningene for andre interesser beslektet med V § 104 nr. 1.

Utover dette foreslår utvalget generelle regler for vernede vassdrag, jfr. kap. 23.

Utvalget foreslår en generelt formet avgrensning av konsesjonsplikten etter vannressursloven, jfr. kap. 13 og utk. § 8. Vi ser imidlertid at for noen typer av påvirkning eller tiltak skaper dette et behov for å avklare uttrykkelig i loven om tiltakene er konsesjonspliktige (eventuelt meldepliktige) eller ikke. For noen tiltak vil en slik fremheving være med på å understreke at det skal vises omtanke før man i tilfelle påvirker vassdrag eller nedbørfelt på denne måten. Hit hører reglene i utk. §§ 33-35 om forbygging og lukking av vassdrag og om tørrlegging, drenering og utfylling. Reglene i utk. §§ 6 og 7 fremhever det som er mest fundamentalt i vassdragenes naturlige tilstand, nemlig avløp og tilløp. Andre regler i utkastet – som utk. §§ 29-30 om gjenoppretting av vassdragets løp og opptaking av sunkne gjenstander skal klargjøre at slike tiltak kan utføres uten å bringe inn vassdrags­myndigheten og eventuelt også uten samtykke fra grunneieren.

10.2.2 Sikkerhetskrav

Spørsmål om sikkerhet kan reises i forhold til både den naturlige fare som vassdragene kan skape, og til den fare som kan skyldes vassdrags­tiltak. I utenlandsk rett – bl.a. i dansk og tysk rett – kan man finne regler om vedlikeholdsplikt for grunneieren eller for det offentlige, som skal bidra til å beskytte mot fare fra vassdraget. Norsk rett mangler slike regler, om man ser bort fra bestemmelsene i brønnloven (lov 31. mai 1957 nr. 1) for små dammer. 3 Slik natur- og eiendomsforholdene er i Norge, mener utvalget imidlertid at det vil føre for langt å innføre regler om vedlikeholdsplikt i norske vassdrag, se kap. 22.4.2.

Reglene om sikkerhet og vedlikehold bør i stedet – som hittil – knyttes til vassdrags­tiltak, hvor tiltakshaveren har en særlig oppfordring til å motvirke fare. Utvalget tar utgangspunkt i at det prinsipielt bør stilles likeartede krav til sikkerhet for alle tiltakshavere. Sikkerhetsbestemmelsene kan ha form av funksjonskrav eller konstruksjonskrav, det vil si sette krav til bestemte resultater eller til bestemte fremgangsmåter. Regler om sikkerhet i form av funksjonskrav kan langt på vei gjøres generelle.

Gjeldende vassdrags­lov har generelle bestemmelser for å ivareta sikkerheten ved vassdrags­tiltak i V §§ 101, 108 nr. 1 og 2, 115 nr. 1, 119 nr. 2. Bestemmelsene inneholder forbud mot tiltak som kan medføre fare for utrasing, og det stilles krav til forsvarlig utføring av tiltak og arbeid i vassdrag for å unngå fare for tap av menneskeliv og skade for øvrig. Vedlikehold og vannslipping skal også foretas med sikte på å unngå skade. Supplerende konsesjonsvilkår om sikkerhet fastsettes også i en viss utstrekning.

De gjeldende sikkerhetskravene tar utgangspunkt i et bestemt mål, nemlig å unngå skade, men er delvis knyttet til bestemte farer eller tiltak. Det er primært opp til tiltakshaveren hvordan målet oppnås, og forsømmelser kan medføre erstatnings- og straffeansvar. Til en viss grad utøves det forhåndskontroll med at planene ivaretar visse sikkerhetshensyn. For spesielle tiltak, f.eks. dammer, er det fastsatt mer detaljerte bestemmelser om utformingen.

Konstruksjonskrav kan bli fastsatt som generelle regler i lov eller forskrift, eller individuelt ved konsesjonsbehandling eller godkjenning (jfr. V §§ 109-110). Dersom en baserer seg på funksjonskrav, reiser det naturlig spørsmål om veiledningsmateriale med hensyn til konstruksjonen. Tendensen i nyere lover og forskrifter har gått i retning av at det stilles funksjonskrav, noe f.eks. byggesaksreglene i henhold til plan- og bygningsloven illustrerer. Etter utvalgets syn fungerer dagens regler tilfredsstillende. Forslaget til ny lov er derfor, som dagens lov, basert på generelle regler om sikkerhetsmessige funksjonskrav, jfr. utk. §§ 5 annet ledd og 42. En grunn til at de gjeldende bestemmelsene fungerer bra er trolig også at de suppleres av regler om objektivt erstatningsansvar for skadevoldelse, som foreslås opprettholdt i kapittel 18.

10.2.3 Kvalitetsmål for vassdrag

Et generelt mål for forvaltningen av vassdrag er å opprettholde den kvalitet som trengs for biologisk produksjon og for aktuelle og varierte former for bruk. I kap. 9.5 har utvalget pekt på at mangelfull koordinering og isolert vurdering av vassdrags­tiltak kan føre til en overbelastning av vassdraget i strid med dette generelle målet. Det er derfor behov for å vurdere rettslige virkemidler som kan bidra til at de enkelte vassdrags­tiltak blir vurdert med det samlede mål for forvaltningen for øye.

Kvalitetsmål (kvalitetsnormer) kan tjene til å markere hvilke kvaliteter en naturressurs skal oppfylle. Slike mål er best kjent fra forurensningssektoren som miljøkvalitetsnormer. Med tanke på vannforurensning vil en miljøkvalitetsnorm sette grenseverdier for forekomsten av forurensende stoffer i vassdraget. Det er hjemmel for slike forskrifter i forurl. § 9 første ledd nr. 2, men den har foreløpig ikke vært brukt i praksis. I stedet har forurensningsmyndighetene i rundskriv eller interne plandokumenter satt opp kvalitetsmål for ulike resipienter med henblikk på forskjellige stoffer. 4 I andre land – særlig USA – er rettslig bindende miljøkvalitetsnormer tatt i bruk, både ved luftforurensning og vannforurensning.

Kvalitetsmål for vassdrag kan være knyttet til bestemte fysiske, kjemiske eller biologiske parametre, eller til egnethet for bestemte bruksmåter (f.eks. til bading eller drikkevann). Kvalitetsmål kan angi maksimumsinnhold av bestemte fremmede, forurensende stoffer, men kan også gjelde f.eks. omfang av biologisk produksjon, bestand av bestemte levende organismer, vannstand, vannføring, eller den fysiske utforming eller variasjon i bredder, bunn og fall. Kvalitetsmål av den siste type kan man finne eksempel på i vannløpsregulativer etter den danske vandløbslov, der de er oppstilt først og fremst for å sikre en viss vannføringsevne.

Kvalitetsmål kan bli fastsatt som vilkår i en konsesjon til et vassdrags­tiltak, f.eks. ved at tiltakshaveren får plikt til å holde bestanden av visse fiskeslag i vassdraget på et bestemt nivå. Kvalitetsmålet vil da virke som et funksjonskrav, som overlater til konsesjonshaveren å finne ut og velge de tiltak som sikrer den pålagte kvaliteten. Mest vanlig er kvalitetsmål i form av krav til minstevannføring i samband med reguleringer og vannuttak, særlig ved kraftutbygging.

Utvalget ser imidlertid grunn til å overveie mer generelle kvalitetsmål, som dels kan styre de kvalitetsmål og andre vilkår som tas inn i den enkelte konsesjon, dels virke selvstendig. Så sentralt som vannføringsforholdene står i forvaltningen av våre vassdrag, vil vi vurdere spørsmålet om generelle krav til minstevannføring særskilt under 10.3, jfr. utk. § 10. For utførelse av forbygninger foreslår vi en generell standard om bevaring av naturforholdene som innebærer en kvalitetsnorm for vassdraget, jfr. utk. § 33 første ledd.

Også andre kvalitetsmål kan være aktuelle. Det kan bl.a. være grunn til å fastsette kvalitetsmål i samband med delegering av myndighet etter loven, særlig hvis delegeringen innebærer at saker vil bli behandlet av forskjellige organer alt etter hvilken del av vassdraget de gjelder. Kvalitetsnormer kan på den måten bli et middel til en helhetlig forvaltning av vassdraget.

Utvalget har imidlertid ikke tilstrekkelig oversikt over hvilke kvalitetsmål det for øvrig kan være aktuelt å fastsette. Dette må skje på et bedre faglig grunnlag enn vi rår over. Det kan også være vanskelig å sette kvalitetsmål som skal gjelde generelt for alle vassdrag. Forholdene varierer fra naturens side, og det er store forskjeller med hensyn til hvor belastet vassdragene er på grunn av menneskelig aktivitet. I enkelte vassdrag vil det være uproblematisk å opprettholde drikkevannskvalitet, mens det i andre vassdrag kan by på problemer å etablere en vannkvalitet som er tilfredsstillende for å utøve friluftsaktiviteter i vann.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en alminnelig hjemmel for vassdrags­myndigheten til å fastsette kvalitetsmål for vassdrag (utk. § 9). Kvalitetsmål kan fastsettes generelt for alle vassdrag, for vassdragene i en region, eventuelt bare for vassdrag av en viss størrelse, for ett eller flere bestemte vassdrag, eller for en del av et vassdrag.

Et særskilt spørsmål er om slike kvalitetsmål fastsatt i medhold av en generell lovbestemmelse, bør være bindende for enhver tiltakshaver. Det vil ofte være vanskelig for den enkelte å kontrollere om kvalitetsmålet er oppfylt. Årsaken til at et kvalitetsmål ikke er oppfylt, kan være uklar. Det kan skyldes naturlige svingninger eller påvirkninger, og særlig i vassdrag med flere tiltakshavere kan det være uklart hvem av dem overskridelsen kan føres tilbake til, eller om den skyldes et samvirke som alle må bære ansvaret for. Utvalget vil derfor ikke tilrå at kvalitetsmål fastsatt på grunnlag av en generell lovbestemmelse får umiddelbare rettsvirkninger for enhver tiltakshaver. En rettsplikt for en tiltakshaver må heller bygge på et vedtak som vassdrags­myndigheten treffer på grunnlag av kvalitetsmålet.

Utvalget mener følgelig at kvalitetsmål etter utk. § 9 bør være bindende for forvaltningen. Dette bør gjelde både for vassdrags­myndighetene og for andre forvaltningsorganer som treffer avgjørelser som kan påvirke vassdraget, f.eks. planmyndigheter og naturforvaltningsmyndigheter. Kvalitetsmålene vil da ha flere funksjoner: De vil sette rammer for hva myndighetene kan tillate av nye vassdrags­tiltak, enten dette skjer ved konsesjon eller gjennom plan, og eventuelt for hvilke konsesjonsvilkår som oppstilles. De vil være en grunnleggende planforutsetning ved utarbeiding av en vannbruksplan. De vil påvirke vassdrags­myndighetenes tiltak etter loven når naturlige årsaker fører til at målene ikke lenger nås. Blir kvalitetsmålene brutt på grunn av vassdrags­tiltak som i seg selv er lovlige, kan dette gi grunnlag for å vurdere omgjøring og supplerende pålegg til tiltakshaverne i medhold av utk. § 27. Dersom målene blir brutt ved en overtredelse av bindende regler eller enkeltvedtak, vil de ha betydning for bruken av sanksjoner og krav om gjenoppretting.

Når det blir fastsatt kvalitetsmål etter vannressursloven, kan det samtidig gjøres begrensninger i rettsvirkningene av kvalitetsmålet. Bestemmelsen i lovutkastet vil selvfølgelig ikke være til hinder for å fastsette kvalitetsmål som er rent veiledende eller til intern bruk i forvaltningen, og det kan også bestemmes at forvaltningen – eventuelt under visse forutsetninger – kan fravike et kvalitetsmål som i utgangspunktet er bindende for dem. For å gjøre det klart om et kvalitetsmål har noen bindende virkninger, foreslår vi at kvalitetsmål som skal være bindende for forvaltningen, skal fastsettes etter forvaltningslovens regler for forskrifter. Dette vil sikre at berørte interesser og organisasjoner får adgang til å uttale seg før kvalitetsmål blir fastsatt.

10.3 Krav til minstevannføring i vassdrag

10.3.1 Innledning

Spørsmålet om minstevannføringer oppstår når vann tas ut eller føres vekk fra et vassdrag, eller i perioder holdes igjen bak en demning, slik at den naturlige vannføringen nedenfor blir borte eller reduseres. For enkelhets skyld betegner vi her i 10.3 dette som vannuttak. Uansett om vannuttaket skjer til vannverk, kraftverk, jordvanning eller andre formål, kan det være aktuelt å sette restriksjoner som sikrer en viss vannføring i vassdraget. Kravet kan settes som en grense for uttaket, eller et krav om at det må sørges for en viss vannføring i vassdraget. I det siste tilfellet står man overfor et kvalitetsmål om minstevannføring (restvannføring).

Med krav til minstevannføring sikter utvalget til minimumskrav til vannføringen i et vassdrag etter et inngrep eller tiltak, uten hensyn til om det gjelder vannuttak eller oppdemming. I prinsippet kan denne minstevannføringen ligge over den naturlige vannføring på tidspunktet. I praksis brukes begrepet minstevannføring iblant om krav til vannslipping, men dette er etter utvalgets begrepsbruk bare et tiltak for å oppfylle krav om minstevannføring.

Spørsmålet om minstevannføring drøftes her med sikte på rennende vann i elver og bekker. Tørrlegging i forbindelse med reguleringsmagasiner, dreneringsarbeider m.v. vurderes i forhold til konsesjonsreglene.

Spørsmålet om minstevannføringer ses vanligvis i forhold til vassdragenes naturlige vannføring, som i norske vassdrag kan være svært varierende. Endel vassdrag, særlig mindre flombekker, kan fra naturens side ha liten eller ingen vannføring i deler av året.

Bestemmelser om minstevannføringer har i praksis størst betydning for kraftproduksjonsinteressene i vassdrag. Generelle regler om minstevannføringer vil også kunne få betydning for eksempel i forhold til vannforsyning, jordvanning og vannuttak til fiskeoppdrett. Vannføringen vil selvsagt også ha betydning for vannkvaliteten og vassdragets evne til å tåle forurensende utslipp, for oppvekstforhold for fisk, betydning som sjølgjerde og utnytting for rekreasjonsformål.

10.3.2 De sveitsiske lovreglene om krav til restvannføringer

Ved den nye vannvernloven (Gewässerschutzgesetz) av 1991 ble det i Sveits innført regler som oppstiller generelle minimumskrav til restvannføringer i vassdrag, jfr. GSchG Art. 30-34. Vannuttak utover allmenhetens bruk fra elver og bekker med stadig vannføring, og fra vann og grunnvannsforekomster som er av vesentlig betydning for slike elver og bekker, er konsesjonspliktig. Vassdrag med stadig vannføring er definert som vassdrag med et gjennomsnittlig minimumsavløp høyere enn 0 i 347 av årets dager over en tiårsperiode.

Restvannføringsreglene består av to elementer. Det er for det første formulert minimumskrav til vannføringen som forutsetning for at konsesjon kan gis. For det andre skal myndighetene utfra en interesseavveining vurdere hvorvidt det bør stilles ytterligere krav til restvannføring i den enkelte konsesjon.

Minimumskravene til restvannføring er fastsatt i liter pr. sek. i forhold til en definert avløpsmengde; Abflussmenge Q 347. Størrelsen Q 347 tilsvarer gjennomsnittlig minimumsavløp for 347 dager i året. Beregningen tar utgangspunkt i naturgitte forhold, det vil si forholdene som de er uten vesentlig påvirkning fra oppdemming, uttak eller tilførsel av vann.

For vassdrag med en avløpsmengde Q 347 på 60 l/s er kravet til restvannføring 50 l/s, mens det er 10 000 l/s for vassdrag med en avløpsmengde Q 347 på mer enn 60 000 l/s. Lovens krav til restvannføring avtar altså etter vassdrags­størrelsen, slik at det stilles forholdsvis strengere krav til restvannføringen i små vassdrag enn i store.

I tillegg til minimumskravene må følgende forhold vurderes, og kravene til restvannføring eventuelt økes, hvis ikke betingelsene kan oppfylles ved tiltak:

• de gjeldende vannkvalitetsnormene for vassdraget må oppfylles

• grunnvannet må ikke påvirkes til skade for fornyelsen av drikkevannsforekomster

• grunnvannet må ikke påvirkes vesentlig til skade for vannhusholdningen for eksisterende landbruksarealer

• sjeldne biotoper må opprettholdes, eventuelt erstattes hvis det er mulig

• nødvendig vanndybde for å sikre den frie fiskegangen må bevares

• i bekker med en avløpsmengde Q 347 inntil 40 l/s, som ligger lavere enn 800 m.o.h. og tjener som gyte- eller oppvekstområder for fisk, må disse funksjonene kunne opprettholdes.

Eksempel på et avbøtende tiltak kan i denne sammenheng for eksempel være etablering av renseanlegg og kunstig økning av grunnvannsforekomstene. Bygging av terskler i elveleiet vil imidlertid ikke være et tilfredsstillende alternativ til restvannføringsreglene i forhold til fiskeinteressene, siden strømhastigheten vil være lavere i terskler. Bestemmelsene forutsetter at det kan skje en naturlig reproduksjon av fisk, utsetting som avbøtende tiltak vil ikke tilfredsstille lovens krav.

Kantonene kan gjøre unntak fra ovennevnte minimumsregler i følgende tilfeller:

• for en strekning på 1000 meter nedenfor vannuttaket i bekker med avløpsmengde Q 347 mindre enn 50 l/s, som ligger høyere enn 1700 m.o.h.

• for vannuttak fra fiskeløse vassdrag inntil en restvannføring på 35 % av avløpsmengde Q 347

• dersom det skjer i medhold av en føderalt godkjent vannbruksplan

• for en begrenset periode i nødssituasjoner, særlig til drikkevannsforsyning, brannslukking og jordvanning.

I tillegg til minimumskravene skal myndighetene vurdere høyere restvannføring etter en interesseavveiing. Loven (Art. 33) regner opp hvilke interesser for og mot vannuttaket det skal tas hensyn til ved avveiningen.

Konsesjonsmyndighetene fastsetter med utgangspunkt i ovennevnte minimumskrav bestemmelser om minstevannføring, som kan være varierende over året, og eventuelle andre tiltak som er nødvendige for å tilfredsstille lovens krav.

Bestemmelsene om restvannføring gjelder tilsvarende for vannuttak fra innsjøer og grunnvannsforekomster som har vesentlig betydning for bekker og elver.

For mindre vannuttak kan konsesjon til vannuttak gis uten prøving i forhold til ovennevnte regler om minstevannføring (Art. 30). Dette gjelder for det første vannuttak inntil 1000 l/s fra elver og bekker, som sammen med andre uttak ikke overskrider 20 % av Q 347. For det andre gjelder det uttak til drikkevannsforsyning hvor uttaket i årsgjennomsnitt ikke overstiger 80 l/s fra kilder eller 100 l/s fra grunnvannsforekomster.

10.3.3 Bakgrunnen for de sveitsiske reglene

Rennende vann har flere viktige funksjoner, blant annet som leveområder for planter og dyr, som forsyningskilde eller avløp for grunnvann, som landskapselement, for friluftsliv, jordvanning og rensing av vann.

I 1977 ble det i Sveits oppnevnt en arbeidsgruppe med sikte på å fremskaffe et faktisk grunnlag for å få til en mer rasjonell behandling og løsning av spørsmålene om restvannføringer. Utgangspunktet var omfattende vannkraftutbygging med mange tørrlagte elvestrekninger og strekninger med utilfredsstillende bestemmelser om minstevannføring. Arbeidsgruppens mandat omfattet også gjennomføring av modellforsøk, og gruppen la frem sin sluttberetning i august 1982 (Schlussbericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe Restwasser, August 1982).

Følgende delaspekter ved restvannføringsproblematikken ble undersøkt nærmere i regi av arbeidsgruppen:

• krav til restvannføring ut fra hensyn til fisket

• landskapsøkologiske og estetiske hensyn

• vannkvalitet

• opprettholdelse av grunnvannsforekomster

• landbruk

• forbygning og flombeskyttelse

• vannkraftutbygging

• arealplanlegging.

Når det gjelder fisket, viste undersøkelsene at minimumskravene til restvannføring i små vassdrag hvor det finnes ørretyngel burde ligge i området for naturlig lavvannføring, altså omtrent ved Q 347.

Innenfor dette kan det være mulig å differensiere slik at restvannføringen er lavere om vinteren enn om sommeren. For vassdrag med høyere vannføring er det vanskelig å komme utenom en konkret vurdering, minimumskravene burde ligge i området mellom Q 347 og Q 300. Bestemmelser om minstevannføring må fastsettes slik at minimumskravene til restvannføring kan opprettholdes på hele den aktuelle vassdrags­strekningen.

Med utgangspunkt i økologiske forhold for øvrig konkluderte arbeidsgruppen med at en konkret vurdering av restvannføringsbehovet er å foretrekke. Dersom en fastsetter mer objektive kriterier, kan det tas utgangspunkt i bioindikatoren fisk. Vannføringer som er tilstrekkelige for å opprettholde fiskebestanden vil stort sett også tilfredsstille minimumskrav for overlevelse av andre arter. Andre natur- og miljøhensyn må vurderes konkret.

Når det gjelder vannkvalitet, anbefalte gruppen en rekke kriterier for fastsetting av restvannføring. Det bør f.eks. sikres at ikke vannet stopper opp nedenfor utslippssteder, minimum vannhastighet bør her være 0,5 m/s. Restvannføringen bør dessuten overstige 10 ganger utslippsmengden.

I forhold til grunnvannsproblematikken og landbrukets vannbehov er det ikke mulig å oppstille faste kriterier, forholdene må vurderes konkret.

Av delutredningen om flom og forbygning fremgår det at restvannføringer med sikte på å opprettholde den naturlige massebalansen i vassdraget ikke er aktuelt. For å sikre massetransport måtte kravet til restvannføring settes så høyt at kraftutbygging ikke ville komme på tale. Det ble også vurdert i hvilken utstrekning tiltak i vassdraget kunne bidra til en bedre restvannføring, særlig ved avtrapping av vassdragets lengdeprofil eller etablering av en lavvanns- eller restvannsrenne i elveløpet. Teknisk er dette mulig i mange tilfeller, men slike tiltak reiser spørsmål om vedlikehold og økonomi, og kan kun i begrenset utstrekning bidra til å løse restvannføringsproblematikken.

Betydningen av restvannføringsbestemmelsene for kraftforsyningen ble beregnet på forhånd. Det viste seg at kraftproduksjonen, avhengig av kraftverksplassering og årstid, ville bli redusert med mellom 0.5 og 10 %. Produksjonstapet om sommeren ville bli større enn om vinteren. Målinger som ble utført ved fem elvekraftverk viste at disse kunne ha produsert gjennomsnittlig 4 % mer energi uten å avgi vann for å sikre restvannføring.

10.3.4 Fastsettelse av minstevannføringsbestemmelser i Norge

I vår vassdrags­lovgivning finnes det ikke lovregler om minstevannføringer, men mange konsesjoner har bestemmelser om det. Det gjelder særlig reguleringskonsesjoner, men også konsesjoner etter vassdrags­loven, innløsningstillatelser og ekspropriasjonstillatelser etter V § 17 inneholder slike bestemmelser. Indirekte kan en si at V § 104 nr. 1 i sin gamle form medførte krav til vannføring i vassdraget, jfr. kravet om opprettholdelse av fiskens frie gang. Et eksempel på at det er fastsatt vilkår om stor minstevannføring i medhold av V §§ 104-105 er ved utbyggingen av Nes kraftverk i Hallingdal. Minstevannføringen er her satt til ca. 10-12 m³ /s i sommertiden, noe som er vesentlig mer enn alminnelig lavvannføring.

Det har vært en betydelig utvikling i konsesjonsvilkår om minstevannføring. Det finnes svært gamle konsesjonsbestemmelser som fastlegger at alminnelig lavvannføring mellom reguleringsmagasiner og nedenfor kraftverk ikke skal forminskes. Vannslipping på utbyggingsstrekningen, som reduserer kraftproduksjonen, er derimot av nyere dato. Dette ble pålagt for Otra ved Brokkeutbyggingen (1961). Etter dette ble det vanlig å fastsette slike bestemmelser ved større utbygginger, f.eks. Uste-Nes-utbyggingen (1963), Aurland (1969) og flere andre utbygginger på 60-tallet.

I dag fastsettes det i praksis normalt bestemmelser om minstevannføring i nye konsesjoner for kraftutbygging. Ved fornyelse av konsesjoner har myndighetene vært noe tilbakeholdne med å fastsette nye krav til minstevannføring for ikke å forstyrre den naturtilstand som i mellomtiden har etablert seg. For andre slags vannuttak – f.eks. til fiskeoppdrett og industriproduksjon – er det i endel tilfeller fastsatt bestemmelser om minstevannføring, også i ekspropriasjonstillatelser.

Brukerinteressene påvirker i praksis hvilke konsesjonsvilkår om minstevannføring som blir fastsatt, men beregningsarbeidet tar gjerne utgangspunkt i vassdragets alminnelige lavvannføring, selv om det gjøres avvik i begge retninger. Gjennomgående fastsettes det vesentlig ulike krav til vannføring om sommer og vinter. Man kan i noen tilfelle – særlig i større laksevassdrag – snakke om fastsettelse av et vannføringsprogram. Sommervannføringene overstiger da i vesentlig grad alminnelig lavvannføring. I viktige fiskeelver kan kravene settes høyere, mens de generelt gjerne vil være lavere når det gjelder vannslipping på strekninger med stor fallhøyde. Det er flere vassdrag hvor minstevannføringene er fastsatt betydelig høyere enn alminnelig lavvannføring, for eksempel Suldalslågen, Driva, Alta og Lærdal. For småelver og bekker som tas inn på overføringstunneller (takrenner) blir det ikke fastsatt krav til minstevannføring.

Den alminnelige lavvannføringen beregnes hos oss med utgangspunkt i den vannføringen som overskrides 350 dager av året (Q 350). De 15 dagene med lavest vannføring i et år trekkes altså fra når lavvannføringen beregnes. I den observasjonsperioden en har, skytes den tredjedelen av årene som har lavest Q 350 ut. Den laveste Q 350 for de gjenværende årene betegnes som alminnelig lavvannføring. For en observasjonsperiode på 50 år vil en altså i Norge benytte Q 350 for det 17. laveste året. Normalt vil denne ligge i nærheten av vassdragets midlere lavvannføring (5-15 % av midlere årsvannføring).

Forskjellen mellom den norske og den sveitsiske beregningsmåten av alminnelig lavvannføring er for det første utgangspunktet på 350 dager i stedet for 347. For det andre benytter sveitserne en tiårsperiode som grunnlag for beregningen, mens en i Norge bruker hele den perioden det finnes målinger for. Dette varierer selvsagt fra sted til sted, men mange steder finnes det data fra 50-60 år tilbake. De norske tiårsmidlene viser relativt store variasjoner. En tredje forskjell er at sveitserne benytter det aritmetiske middel for måleperioden, mens en i Norge skyter ut den tredjedelen av årene som har lavest vannføring.

I Norge tas det utgangspunkt i den alminnelige lavvannføringen når det fastsettes minstevannføringspålegg. Etter den sveitsiske modellen er kravene til restvannføring fastsatt prosentvis i forhold til Q 347. Resultatene blir likevel ikke så svært forskjellige om en bruker den sveitsiske modellen eller norsk praksis. Når det gjelder de minste vassdragene, gir den sveitsiske beregningsmåten de høyeste restvannføringene, mens forholdet blir omvendt for vassdrag med høy vannføring.

Det må i denne forbindelse nevnes at utgangspunktet om den alminnelige lavvannføring er fraveket i mange konsesjonssaker, til dels ut fra en politisk vurdering, og på et sent stadium i saksbehandlingen. Begrunnelsen for de norske påleggene om minstevannføring er nok ikke alltid like faglig velfunderte som det den sveitsiske modellen legger opp til.

Den viktigste forskjellen mellom systemene er at de sveitsiske reglene er generelle og omfatter alle vassdrag med stadig vannføring, mens det i Norge vanligvis bare blir fastsatt krav til minstevannføring i vannkraftkonsesjoner, inkludert tillatelser etter V §§ 104-105, og da bare etter en konkret vurdering når det er fremmet krav fra berørte interesser.

10.3.5 Konsekvensene av en generell regel om krav til restvannføring

Det er ikke utarbeidet noen oversikt over hvor stor del av norske vassdrag som er tørrlagt eller har (periodevis) redusert vannføring på grunn av vannuttak m.v. Når det gjelder kraftutbygging kunne nok dette gjøres hvis en ble enige om et kriterium for påvirkning, f.eks. slik at en undersøker hvor mange vassdrag og vassdrags­strekninger som har fått redusert sin vannføring med mer enn 20 %.

Det finnes heller ikke noen samlet oversikt over konsesjoner som inneholder bestemmelser om minstevannføring.

I forbindelse med revisjonen av vassdrags­reguleringsloven i 1992 gjorde NVE i 1989 et anslag over konsekvensene av å fastsette minstevannføringsbestemmelser lik den alminnelige lavvannføring for alle utbygginger foretatt før 1950. Den alminnelige lavvannføringen vil ifølge NVE normalt tilsvare 8-10 % av midlere produksjon. Midlere produksjon i 1950 var ca. 18 TWh, og minstevannføringsbestemmelser på dette nivå ville følgelig representere et årlig krafttap på 1,8 TWh. En gjennomgang prosjekt for prosjekt ga praktisk talt samme resultat; 1,75 TWh i krafttap.

En del av den kraftproduksjonen som tapes ved vannslipping kan kompenseres ved installasjon av tappeturbiner og minikraftverk, men dette ble ikke beregnet av NVE.

Størstedelen av den norske kraftproduksjonen kommer fra kraftverk bygd mellom 1950 og 1970. Før dette ble det i mindre grad fastsatt minstevannføringsbestemmelser.

Det foreligger ikke tallmateriale som kan si noe om konsekvensene ved å stille krav til restvannføringer også i forhold til vannforsyningstiltak.

I forbindelse med de nye bestemmelsene om restvannføring i Sveits ble det, som nevnt foran under 10.3.3, undersøkt hvilken betydning forslaget til regler villle få for kraftproduksjonen. I forbindelse med folkeavstemningen over loven antok man at lovens minimumskrav ville medføre en redusert strømproduksjon på 6 % innen 2070. I tillegg ble det regnet med en tilsvarende reduksjon på grunn av ytterligere pålegg fra kantonene.

10.3.6 Utvalgets vurderinger

Så grunnleggende betydning som restvannføringen har for vassdragets økologi og for flere brukerinteresser, mener utvalget at loven bør fastslå visse minstekrav til minstevannføringen, jfr. utk. § 10.

Nye regler om minstevannføring kan tenkes fastsatt på flere måter.

En må for det første ta stilling til hvorvidt reglene bør gjelde alle vassdrag og i forhold til alle slags vannuttak og tiltak. For det annet blir spørsmålet om kravene til minstevannføring bør fastsettes konkret i forhold til det enkelte vannuttak og den aktuelle vassdrags­strekning, eller om det bør oppstilles generelle regler. Dersom en ønsker å innføre generelle regler, oppstår som en tredje problemstilling om disse bør formuleres som funksjonskrav for vassdraget etter vannuttak, som krav til vannuttaket, eller en kombinasjon.

Kravet til minstevannføring har utgangspunkt i vassdragenes naturlige funksjoner som leveområder for planter og dyr, som landskapselement osv. Det bør derfor gjelde like regler om minstevannføring i forhold til alle slags tiltak.

Mer tvilsomt kan det være om reglene bør omfatte alle slags vassdrag. Det naturlige utgangspunktet vil her være vassdraget i naturtilstanden. Regler om minstevannføring er derfor mest aktuelt for vassdrag med stadig vannføring. Ut fra biologiske og andre miljømessige kriterier er det derimot neppe grunnlag for å skille mellom store og små vassdrag. Bekker kan være viktige når det gjelder biologisk produksjon og selvrensingsevne.

I valget mellom individuell og generell fastsettelse av restvannføringer, tyder erfaringene fra Sveits på at en konkret vurdering er å foretrekke. Dette fremgår av oppsummeringen av de sveitsiske undersøkelsene, jfr. 10.3.3 foran, og ved at de sveitsiske generelle reglene er supplert av en konkret interesseavveining.

En ordning med supplerende konkret vurdering knytter seg naturlig til konsesjonssystemet, og vil ikke fange opp tiltak som ikke behøver konsesjon uten at det blir gitt en særskilt påleggshjemmel. En konkret fastsettelse kan dessuten være ressurskrevende i form av undersøkelser og vurderinger av nesten like forhold fra sak til sak. Individuelle fastsettelser gir også dårligere forutberegnelighet for dem som planlegger vannuttak. I praksis har dette kanskje ikke vært noe stort problem. Kraftutbyggerne er nok etter hvert kjent med at vilkår om minstevannføring sannsynligvis vil bli fastsatt ved konsesjonsbehandlingen.

Generelle regler har størst verdi dersom de kan gjøres presise. Utvalget har likevel ikke funnet det nødvendig å foreslå så detaljerte bestemmelser i utk. § 10 som den sveitsiske loven har. Dette ville kreve en grundigere utredning enn utvalget har hatt anledning til å foreta. En generell bestemmelse med utgangspunkt i alminnelig lavvannføring vil være relativt greit å håndtere, og kan beregnes teoretisk dersom det ikke finnes måledata for det aktuelle vassdrag. Ut fra gjennomgåelsen foran er det grunn til å tro at dette kriteriet vil treffe relativt bra når det gjelder et minimums­krav til opprettholdelse av planters og dyrs leveområder.

En slik bestemmelse må fungere som en yttergrense for maksimalt vannuttak. Bestemmelsen vil f.eks. ikke nødvendigvis være tilstrekkelig ved et tiltak som innebærer en utvidelse av elveprofilen. Ved konsesjonsbehandling må det derfor kunne stilles krav om minstevannføring utover naturlig lavvannføring. Også av landskapsestetiske eller andre hensyn kan det være aktuelt å sette kravene til minstevannføring høyere enn den alminnelige lavvannføring. Lovens minstekrav bør også rent unntaksvis kunne fravikes i konsesjon dersom tørrlegging eller lavere minstevannføring praktisk talt ikke medfører ulemper for allmenne eller private interesser, eller hvor verdien av ytterligere vannuttak er så stor at lavere minstevannføring likevel bør tillates.

Etter utkastet vil § 10 gjelde generelt for nye tiltak, også tiltak som behandles etter vassdrags­reguleringsloven. Et mindretall – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen og Traagstad – mener § 10 ikke skal omfatte sistnevnte tiltak.

Mindretallet viser til at det for nye kraftutbygginger normalt fastsettes bestemmelser om minstevannføring med utgangspunkt i den naturlige lavvannføringen både etter vassdrags­loven og etter vassdrags­reguleringsloven. Når det gjelder nye konsesjoner til kraftutbyggingstiltak, vil den foreslåtte regelen neppe innebære noe brudd med gjeldende praksis med unntak for bekkeinntak. Dersom bekkeinntak skal omfattes av regelen, må hvert bekkeinntak i de enkelte prosjekter vurderes for seg for å se om det kan gis unntak fra utk. § 10. Dette vil medføre betydelig administrativt merarbeid uten at pålegg om alminnelig lavvannføring nødvendigvis vil føre til noen miljømessig forbedring i bekkeløpet. Pålegg om slik lavvannføring vil medføre tekniske problemer med tappeanordninger i den enkelte bekk. Redusert kraftproduksjon og dermed redusert lønnsomhet i de enkelte prosjekter vil bli resultatet. Uavhengig av utk. § 10 vil spørsmålet om minstevannføringer bli vurdert under konsesjonsbehandling av vannkraftprosjekter etter vassdrags­reguleringsloven.

Et særlig spørsmål er om den foreslåtte regelen i utk. § 10 også skal gjelde for eksisterende vannuttak uten konsesjon, eller med konsesjon etter vassdrags­loven eller vassdrags­reguleringsloven. Det redegjøres nærmere for dette i merknadene til utk. § 10.

10.4 Bevaring av kantvegetasjon langs vassdrag

10.4.1 Betydningen av kantvegetasjon

Kantvegetasjon brukes gjerne som betegnelse på belter av annen vegetasjon mellom ulike produksjonsflater, eller mellom åker og annen biotop, typisk et vassdrag. Kantvegetasjon langs vassdrag forekommer selvsagt også hyppig ved at skogen går helt ned til vannet.

Belter med kantvegetasjon kalles ofte kantsoner eller randsoner. Kantsoner med tre- og buskvegetasjon preges ofte av å være modne økosystemer i motsetning til pionervegetasjon langs elvekanter. Kantsonene kan være brede, fra 10 til 20 meter, men kan også utgjøre et smalt belte på 0.5 til 1 meter med noen spredte trær.

Kantsonene skjøttes ofte slik at de gir et økonomisk bidrag gjennom vedproduksjon o.l. Dessuten skjer det gjerne en tynning eller høyderegulering når trærnes skyggevirkning reduserer avlingsnivået på tilgrensende jordbruksarealer.

Kantvegetasjonen langs vassdrag har stor betydning for natur og miljø. Naturlige kantsoner er verdifulle landskapselementer, og gir økt produksjon av bunndyr og fisk. Plante- og dyrelivet er ofte svært rikt i forhold til omkringliggende områder. En rekke fugler og pattedyr utnytter elvebredden og kantskogen. Enkelte er sterkt bundet til vassdraget, som vadefugler, fossekall, bever, oter osv., mens andre utnytter områdene til skjul, trekkveier og beite. Mange fuglearter med tilhold i omkringliggende områder henter føde her.

Vegetasjonen på elvebredden motvirker utrasing herfra, og har en naturlig flomdempende effekt, noe som også bidrar til å redusere forurensningen i vassdraget. Vegetasjonssonen motvirker også forurensning av vassdraget ved at næringssalter og erodert materiale fra jorder og åpen mark filtreres gjennom sonen.

Landskapsestetisk har kantsonene en viktig funksjon ved å skape grønne lunger i byene, og ved å gi variasjon i jordbrukslandskapet. Den landskapsmessige opplevelsen er et viktig element i friluftssammenheng, ved siden av at kantsonene ofte er en forutsetning for allmennhetens tilgang til vassdragene.

10.4.2 Fjerning av kantvegetasjon

Det er mange faktorer som påvirker kantvegetasjonen langs vassdrag. I de senere årene har særlig utfylling i forbindelse med veibygging ført til at lange strekninger med kantvegetasjon har gått tapt. Langs Otta-vassdraget opptok f.eks. veier i 1987 ca. 20 % av den totale strandlengden. 5

Fra før er kantvegetasjonssonene mange steder fjernet på grunn av vannkraftutbygging, flomkontrolltiltak og forbygninger. Landbruket har vært en sentral påvirkningsfaktor i denne sammenheng. For å få en mest mulig rasjonell drift er det ofte ønskelig å planere jorder helt ut til elvekanten. Nydyrking skjer ofte langs vassdraget, gjerne i forbindelse med flomkontrolltiltak. Også hogst vil – avhengig av hogstformen – ha konsekvenser for kantsonene.

10.4.3 Danske regler om kantsoner

Under folketingsbehandlingen av den danske naturbeskyttelsesloven i 1992, ble det for å fremme et bærekraftig landbruk, innført en generell bestemmelse om en to meter bred dyrkingsfri sone (bræmme) langs visse vassdrag og sjøer i landsoner (vandløbsloven § 69). Den dyrkingsfrie kanten skal regnes som en del av vassdraget eller sjøen. Kanten skal bevares og sikres i en stabil tilstand for å beskytte vassdraget mot utrasing forårsaket bl.a. av tunge landbruksmaskiner. Dette vil minske behovet for en dyr og miljøbelastende opprensking i vassdrag og sjøer. Til sammen er ca. 30 000 km av Danmarks vassdrag berørt av lovbestemmelsen om dyrkingsfrie kantsoner.

Bestemmelsen omfatter naturlige vassdrag og vassdrag som er højt målsatte i regionplaner. Naturlige vassdrag omfatter alle vassdrag som eksisterer fra naturens hånd. Et vassdrag anses fortsatt som naturlig selv om det er foretatt reguleringsarbeider i det, f.eks utretting. Det andre alternativet omfatter sjøer og vassdrag som i en regionplan er utpekt som naturvitenskapelige referanseområder eller som fiskevann. Dette alternativet kan omfatte både naturlige og kunstige vassdrag.

Vassdrag og sjøer med bare én eier omfattes ikke av bestemmelsen om kantsoner. Dette gjelder sjøer som bare har en strandeier rundt hele sjøen og som ikke inngår i et åpent vassdrags­system eller er tilknyttet andre vassdrag gjennom rørsystem (dræn), foruten vassdrag som fra sitt utspring til utløpet i havet bare renner over en eiendom. Lovbestemmelsen gjelder heller ikke for isolerte sjøer (dammer) under 100 m² .

Bestemmelsen gjelder bare i det som er landsoner etter arealplanleggingen, og omfatter altså ikke vassdrag i by- og sommerhusområder. Den gjelder heller ikke for kunstig anlagte vassdrag som ikke er høyt verdsatt i regionplanen. Dette vil ofte være vassdrag anlagt til bortledning av vann eller for industriformål.

Vandløbsloven § 69 setter forbud mot dyrking, jordbehandling, planting, terrengendringer og oppføring av gjerder og byggverk i tometersonen. For øvrig kan eieren disponere over dette området etter eget ønske med mindre det kommer i strid med annen lovgivning. Retten til å fiske fra kantsonen er f.eks den samme som før lovendringen inntrådte, og det er ikke noe forbud mot å la husdyr beite i kantsonen.

Bestemmelsen utelukker ikke at grunneieren fjerner uønsket vegetasjon med mindre vassdrags­myndighetene har gitt påbud om å bevare skyggegivende vegetasjon for å begrense planteveksten, eller det er i strid med annen lovgivning (f.eks om bruk av kjemiske midler).

Grunneieren er fortsatt eier av kantsonen med de forpliktelser det medfører bl.a. til å betale eiendomsskatt. Når det gjelder vedlikehold, må han oppfylle sine forpliktelser etter lovverket mht. å bekjempe floghavre. Ut over dette er ikke eieren forpliktet til å pleie og vedlikeholde arealer som er utlagt til kantsoner.

Innføringen av en dyrkingsfri kantsone betraktes som en generell rådighetsinnskrenkning til beste for hele samfunnet og ikke som en ekspropriasjon. Med andre ord dreier det seg om en generell regulering av borgernes handlefrihet som ikke gir krav på erstatning til de grunneierne som blir berørt av dyrkingsforbudet. Under lovforberedelsen ble det reist spørsmål om bestemmelsen ville komme i strid med den danske grundlovs § 73 om beskyttelse av eiendomsretten. Til dette uttalte lovavdelingen i det danske Justitsministeriet bl.a.:

«De rådighedsbegrænsninger, der vil være knyttet til indførelsen af bræmmerne, vil følge umiddelbart af lovforslagets generelle regler. Rådighedsbegrænsningerne vil få virkning for de kategorier av ejendomme, der er beliggende op til de pågældende områder, og indgrebet har derfor karakter af en generel regulering.

Hertil kommer, at indgrebet har til formål at forhindre miljømæssige skader på de omfattede søer og vandløb m.v. og således tjener væsentlige samfundsmæssige interesser.

På den baggrund må det etter Justitsministeriets opfattelse antages, at indgrebet har karakter af en generel, erstatningsfri regulering.» 6

Danske landbruksorganisasjoner er uenige i lovavdelingens fortolkning av grundlovens § 73. Bøndene gjør gjeldende at to meters kantsone bare kan innføres mot erstatning. Det er reist rettsak for å få spørsmålet avgjort av danske domstoler.

10.4.4 Gjeldende rett

Vassdrags­lovgivningen inneholder ikke regler som direkte tar sikte på vern av kantsoner.

Plan- og bygningsloven kan i en viss utstrekning brukes til å verne kantvegetasjonen. I reguleringsplaner kan strandsoner etter pbl. § 25 nr. 6 avsettes til friluftsområder med restriksjoner på hogst etter § 26. Også alternativene parkbelte i industriområde, naturvernområder, klimavernsoner kan være relevante i denne sammenheng. Kantvegetasjon kan dessuten få vern mot bebyggelse dersom strandsonen på grunn av flomfare blir ansett som fareområde etter § 25 nr. 5, jfr. også § 68. I forhold til bygge- og anleggstiltak kan også utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel gi beskyttelse, jfr. pbl. § 20-4 annet ledd bokstav a og f.

Omleggingen av landbruksstøtten vil trolig få betydning for den fremtidige utviklingen av kantsonene i jordbruksområder. Etter Landbruksdepartementets forskrift 27. mars 1990 om tilskudd og investeringslån til tekniske miljøtiltak i landbruket kan det blant annet gis støtte til etablering av vegetasjons- og randsonebelter som et tiltak mot arealavrenning og erosjon. Foreløpig er det bare gjennomført 5-10 slike tilplantingsprosjekter i året, men dette kan endre seg med bedre kunnskap om hvordan slike tiltak bør utføres, valg av planteslag osv. I Ot.prp. nr. 72 (1993-94) om lov om jord (jordlova) m.m. er det tatt med en hjemmel for å gi forskrifter om miljøforsvarlig drift av jordbruksarealer, som også kan tenkes anvendt på kantsoner.

Bevaring av kantsoner går for øvrig inn under den generelle ordningen med areal- og kulturlandskapstillegg fra 1990. Det stilles blant annet som vilkår overfor de som mottar dette tilskuddet at skogbryn, kantsoner og andre restarealer mot innmark ikke skal dyrkes opp. 7

10.4.5 Behovet for en særskilt lovbestemmelse om vern av kantsoner

Flommarker og flommarksvegetasjon utgjør særpregede økosystemer basert på de spesielle naturforholdene flommene forårsaker, og inneholder arter som er spesielt tilpasset dette miljøet. Denne type områder er i dag i ferd med å forsvinne på grunn av vassdrags­reguleringer, flomkontrolltiltak og en mer intensiv utnytting av elvebreddene. Utvalget ser det som viktig at slike områder får et bedre vern enn i dag, og har bl.a. derfor foreslått at vannressurslovens generelle virkeområde også omfatter området for ti-årsflommer, jfr. kap. 8.

Når det gjelder kantsonene, er ikke muligheten for å verne disse i medhold av reguleringsplaner tilstrekkelig til å hindre en fortsatt fjerning av slike soner. Kantsonene har stor betydning landskapsestetisk og for adgangen til vassdraget, for å hindre utrasing og forurensning, og for å bevare artsmangfoldet. Med utgangspunkt i kantsonenes mange viktige funksjoner er det derfor ønskelig å gi disse et spesielt vern i den nye vannressursloven.

Utvalget mener at det her ligger til rette for en generell regulering i loven. Konsesjonsplikt for fjerning av vegetasjon kan ikke være ønskelig. Det er mer hensiktsmessig å innføre en generell bestemmelse om bevaring av vegetasjonssoner i en viss avstand fra vassdraget, jfr. utk. § 11.

En fast grense på to meter, som etter dansk rett, vil trolig være for lite langs store elver, f.eks. Glomma, mens det kan være mye langs en liten bekk. Utvalget har derfor valgt en noe annen løsning i utk. § 11. Her foreslås prinsippet om bevaring av kantvegetasjonen fastlagt, kombinert med en hjemmel for konkret fastsetting av bredden på vegetasjonssonen når det er behov for det.

Utvalget betrakter dette som en rådighetsinnskrenkning som kan gjennomføres uten ekspropriasjon. I kantsonen vil nydyrking, snauhogst og bebyggelse være forbudt, mens det bør være adgang til å rydde stier, fiskeplasser m.v. Uttynningshogst bør også være tillatt. Den foreslåtte bestemmelsen vil bare omfatte eksisterende kantvegetasjon, og innebærer ingen plikt til reetablering av vegetasjon der elvebredden allerede er tatt i bruk ved oppdyrking eller utbygging.