15 Drift av anlegg og virksomhet i vassdrag

15.1 Flerbruk og drift

15.1.1 Innledning

Så mange brukerinteresser som det knytter seg til vassdragene, er det naturlig å reise spørsmål om flerbruk – bruk av vassdraget til forskjellige formål samtidig. Ofte kan dette være den optimale utnytting av vassdraget. Men det fore­kommer også at ett formål i praksis kan utelukke andre og dermed flerbruk. Eksempler på det er drikkevannsforsyning og vern av referansevassdrag. Også disponering til vannkraftutbygging har i mange tilfelle utelukket annen bruk. Skal flerbruk være mulig, forutsetter det ofte en begrensning og tilpasning av den enkelte bruk. Det gjelder både ved anlegg og i driftsfasen.

Utvalget har foran pekt på og foreslått forskjellige regler som kan bidra til å fremme flerbruk. Vannbruksplanlegging kan være hensiktsmessig for å få frem alle aktuelle brukerinteresser og å foreta en samlet prioritering av dem, jfr. kap. 14 og utk. § 20. En konsesjonsbehandling basert på søknad om ett bestemt tiltak kan gi en beslutningsprosess som fokuserer sterkere på dette tiltaket enn på annen utnytting av vassdraget, slik at flerbrukshensyn kommer mer i skyggen enn de vil gjøre ved vannbruksplanlegging. Med krav om utredning og hensynstaken til annen aktuell utnytting kan imidlertid flerbruk bli vurdert også i samband med konsesjonsbehandling av ett bestemt tiltak, jfr. kap. 13.6.11 og utk. §§ 5, 21, 23 og 24, særlig første ledd bokstav b. For større tiltak skal også reglene om konsekvensutredning etter pbl. kap. VII-a bidra til å klarlegge behov og muligheter for flerbruk.

Flerbrukshensyn i driftsfasen kan bli ivaretatt gjennom utforming av konsesjonen og dens vilkår. Dette reiser spørsmål om hvordan konsesjonsvilkårene bør utformes for å nå et slikt mål. Det kan også bli spørsmål om hvordan man kan stimulere konsesjonæren til å ta flerbrukshensyn innenfor den frihet som konsesjonen gir ham. Ny kunnskap, høyere prioritering av flerbrukshensyn eller nye former for aktuell utnytting kan reise spørsmål om å endre en tildelt konsesjon for å fremme flerbruk.

15.1.2 Drift av vassdrag og fleksibel manøvrering

I den vannfaglige diskusjon har temaene drift av vassdrag og fleksibel manøvrering stått sentralt. Ingen av disse begrepene har imidlertid et entydig innhold.

Drift av vassdrag brukes vanligvis i sammenheng med flerbruksdrift som omfatter flere brukerinteresser. Når forarbeidene til lakseloven av 1992 omtaler organisering og drift av vassdrag (laksel. § 25), er det imidlertid begrenset til samarbeid om driftsplaner m.v. for fisket. 1 I en vid betydning tar drift av vassdrag sikte på en rekke tiltak, både manøvrering av vannføringen, arealbruk og annen påvirkning og utnytting av vassdraget. Etter en særlig vid definisjon forstås det som forvaltning av vassdrag slik at vassdragets ressurser kan utnyttes på den best mulige måten innenfor rammen av vedtatte planer og regler. 2

I vanlig tale er begrepet drift knyttet til anlegg og virksomhet etablert av mennesker, ikke til naturområder. Det er for øvrig rimelig å anta at begrepet drift av vassdrag har rotfeste i land der ett enkelt organ har et samlet ansvar for disponering av vassdraget (river authority). 3

Manøvrering av vannføringer er ofte et aktuelt spørsmål for å fremme flerbruk, siden det i regulerte vassdrag kan være flere måter å gjennomføre reguleringen på. Fleksibel manøvrering er derfor et begrep som ofte forekommer i forbindelse med drift av vassdrag. I NTNFs program Miljøvirkninger av vannkraftutbygging (MVU) er det knyttet til en bestemt organisasjonsform og definert slik:

«Med fleksibel manøvrering menes en ordning som er fastsatt i manøvreringsreglementet hvor et råd av en eller flere sakkyndige representanter for interesser i et regulert vassdrag kan rådgi regulanten om manøvreringen. Ordningen kan gi adgang til situasjonsbestemt slipp av kunstige flommer, variasjon av minstevannføringer mellom nærmere fastsatte grenser, eller definerte avvik fra normalt fastsatte minstevannføringer. Dessuten kan det i spesielle tilfeller avvikes fra nærmere angitte bestemmelser om magasinfylling og etableres ordninger hvor et reglementsfestet magasinvolum disponeres for flerbruksformål.» 4

Når vi nedenfor omtaler fleksibel manøvrering, forutsetter vi bare en ordning som gir adgang til å tilpasse vannslippingen til skiftende forhold og behov i vassdraget.

Mange spørsmål om drift av vassdrag knytter seg altså til regulerte vassdrag, og reiser dermed spørsmål i forhold til vassdrags­reguleringsloven. Da spørsmålene ble utsatt i Ot.prp. nr. 50 (1991-92) om endringer i vassdrags­reguleringsloven, finner utvalget at det ikke bør la dem bli liggende nå.

15.1.3 Norske erfaringer og konsesjonspraksis

De fleste vannbruksplaner som er utarbeidet her i landet, har hatt utgangspunkt i et flerbruksperspektiv. Det har hendt at myndighetene på grunnlag av en innkommet konsesjonssøknad har tatt initiativ til en bredere anlagt vannbruksplanlegging før søknaden er avgjort, jfr. kap. 14.3 om flerbruksplanen for Nedre Otra. I konsesjonsbehandling er det etter hvert lagt stigende vekt på å utrede og – etter omstendighetene – ta hensyn til andre brukerinteresser. Det er først og fremst ved søknader om kraftutbygging at denne problemstillingen har vært aktuell.

I konsesjonspraksis finnes det en del manøv­reringsreglementer som åpner for fleksibel manøvrering, særlig av hensyn til laksebestanden. Bestemmelser om avgivelse av vann til fløting har også hatt et fleksibelt element når de fastsetter at regulanten skal slippe det vann som er nødvendig for fløtingens behov, og ikke en bestemt vannmengde til et gitt tidspunkt. I slike tilfelle blir det spørsmål om hvem som bestemmer hva som er nødvendig for det andre formålet.

Vi skal nedenfor gi en del eksempler på reglementer som gir mulighet for fleksibel manøvrering av hensyn til laksen (1). Deretter redegjør vi for behandlingen av Haldenvassdraget, hvor særlig forholdet mellom kraftproduksjon og jordbruk har vært aktuelt (2). Endelig redegjør vi for spørsmålet om flerbruksdrift i det vernede Vegårvassdraget, hvor det særlig er spørsmål om forholdet mellom forskjellige verneverdier (3).

(1) Manøvreringsreglementet for Lærdalsvassdraget av 07.10.1966 inneholder bestemmelser om at slipping av kunstige flommer kan foretas i samråd med rettighetshavere til fisket etter avgjørelse fra en fiskerisakkyndig oppnevnt av Landbruksdepartementet. Reglementet inneholder også andre bestemmelser om at manøvreringen skal foretas etter vedtak fra den fiskesakkyndige/Landbruksdepartementet (nå Miljøverndepartementet). 5

Reglementet for Orkla-Grana av 16.06.1978 inneholder en bestemmelse om fleksibel vannslipping fra et av magasinene etter departementets bestemmelse til enhver tid. En oppsynsmann oppnevnt av Miljøverndepartementet kan innen visse rammer fastsette variasjoner i vannslippingen, og kan i perioder med ekstremt lav avrenning gi tillatelse til å fravike minstevannføringskravet. 6

Manøvreringsreglementet for Savtso kraftverk av 15.06.1979 inneholder bestemmelser om manøvrering i samråd med en fiskerisakkyndig oppnevnt av Miljøverndepartementet, og med NVEs iskontor om vinteren. 7

Reguleringstillatelsen for Aurlandsvassdraget fikk ved kgl.res. av 25.07.1975 et tillegg om at konsesjonæren i særlig dårlige vannår kan fravike minstevannføringen. Konsesjonæren har ingen plikt til å rådføre seg med andre i denne forbindelse, men det er i reglementet fastsatt grenser for hvordan og hvor ofte slikt avvik kan foretas. 8

Manøvreringsreglementet for Ulla-Førre av 13.09.1974 inneholder tilsvarende bestemmelser av hensyn til fisket, men her er det opp til de fiskeberettigede å oppnevne en representant til å gi pålegg om vannslipping. 9

En prøveordning med fleksibel manøvrering i en femårsperiode er iverksatt ved en endring i manøvreringsreglementet for Ulla-Førre ved kgl.res. av 22.06.1990. Regulanten kan etter prøvereglementet innenfor en viss ramme fravike fastsatte normalbestemmelser om minstevannføring etter råd fra et driftsutvalg. Utvalget er kun rådgivende, og regulanten har det endelige ansvaret for manøvreringen.

Driftsutvalget har følgende sammensetning:

• en representant for de fiskeberettigede

• en representant for Statkraft SF (regulanten)

• en representant for Suldal kommune

• en representant for fylkesmannens miljøvernavdeling

Utvalget skal utarbeide planer for fleksibel manøvrering, og til enhver tid og på kort varsel kunne gi råd om situasjonstilpasset manøvrering. Utvalget kan og fremme forslag til varig driftsreglement for Suldalslågen. Formålet med ordningen er primært å få en mer optimal vannslipping av hensyn til lakseinteressene og kraftproduksjonsinteressene, som begge antas å ville tjene på den fleksible ordningen. 10

Det er foreløpig tidlig å trekke noen konklusjoner på basis av prøveordningen, som skal gjelde i fem år. Det synes likevel å være et problem at fiskeinteressene ikke er entydige.

(2) I St.prp. nr. 24 (1993-94) ble det lagt frem forslag til nye reguleringskonsesjoner for Haldenvassdraget. Stortinget fattet vedtak i saken 24. mars 1994. Stortingsvedtaket var i hovedsak i samsvar med det som var foreslått i stortingsproposisjonen. Kongen fulgte opp Stortingets vedtak og ga reguleringskonsesjoner for Haldenvassdraget ved kongelig resolusjon av 13. mai 1994. De eldste reguleringene i Haldenvassdraget skriver seg fra 1850-årene. Den nye konsesjonsbehandlingen var foranlediget av at konsesjonstiden var ute for de tidsbegrensete konsesjoner etter vassdrags­reguleringsloven, og for de kommunale vannfalleiere med tidsubegrenset konsesjon ble det samtidig foretatt en revisjon av konsesjonsvilkårene med hjemmel i endringsloven 19. juni 1992 nr. 62 VI nr. 3. Haldenvassdraget ble vernet mot videre kraftutbygging i Verneplan I (1973).

De kryssende interesser i Haldenvassdraget med eksisterende reguleringer er først og fremst knyttet til forholdet mellom energiproduksjon og jordbruksinteresser, men det er også konflikter i forhold til fiske, friluftsliv og landskapsestetikk. For å avveie disse interessene mot hverandre ble det i 1980-årene utarbeidet en flerbruksplan for Haldenvassdraget (1983) og en spesielt for Haldenvassdraget i Aurskog-Høland kommune (1988). Disse flerbruksplanene har inngått blant grunnlagsmaterialet for stortingsproposisjonen.

Konsesjonsvilkårene er på flere punkter utformet med sikte på flerbruk av vassdraget. I lys av den beskjedne kraftmengde som innvinnes ved reguleringene (i alt 2,6 GWh) og de sterke brukerinteresser for øvrig i det utpregete lavlandsvassdraget, er det bestemt at det skal opprettes et driftsutvalg (driftsråd) med rådgivende myndighet overfor regulanten når det gjelder å fravike de manøvreringsreglementer som ble fastsatt i 1929. Driftsutvalget skal ha fem medlemmer som representerer henholdsvis falleierne, grunneiere/elveeiere, kommunene, fylkesmannen i Østfold og regulanten. Det er forutsatt at den endelige beslutningsmyndighet – og ansvaret for skadevirkninger – fortsatt vil påhvile regulanten. Det er uklart om konsesjonsvilkåret vil bety at fravikelse av reglementet skal forelegges for driftsutvalget først, og om driftsutvalget av eget tiltak kan gi råd til regulanten når det gjelder manøvrering innenfor rammen av reglementet. Ordningen med driftsutvalg skal gjelde for en prøveperiode på fem år, og Nærings- og energidepartementet får deretter myndighet til å avgjøre om ordningen skal fortsette og om manøvreringsreglementene skal endres.

Også enkelte andre konsesjonsvilkår er utformet med tanke på flerbruk. I reguleringskonsesjonen er det imidlertid ikke tatt inn noe vilkår om å kunne pålegge regulanten å avgi vann fra magasinet til andre formål mot selvkost. Et slikt vilkår ville særlig tjene til å sikre vann til jordvanning for jordbrukere som ikke er grunneiere i vassdraget. Departementet ga imidlertid uttrykk for at en eldre reguleringstillatelse må ha en prioritet (prp. s. 119 sp. 1).

(3) Et eksempel på flerbruksdrift av vassdrag som ikke er begrunnet i kraftproduksjonsinteresser, er det nye manøvreringsreglementet for reguleringen av Vegårvassdraget (gitt ved kongelig resolusjon av 27. mai 1994) . Vegårvassdraget har fra gammelt av har vært regulert dels til fløtingsformål og dels til industrielle formål. Vassdraget ble likevel vedtatt vernet mot kraftutbygging i Verneplan III (1986). Dette skyldes særlig de store kulturminneverdiene knyttet til vassdraget, og betydningen for fiske, vilt og friluftsliv.

I forbindelse med avviklingen av vassdragets fellesfløtningsforening som foresto reguleringen av vassdraget, ble det et spørsmål om hva som skulle skje med reguleringen, som ikke lenger ivaretok den opprinnelige funksjonen. Det ble også reist spørsmål om organisatoriske forhold og reguleringsrettigheter i vassdraget som det imidlertid ikke redegjøres nærmere for i denne forbindelse.

Vegårmagasinet er ikke større enn at det kan betegnes som et sikringsmagasin for å heve lavvannføringen i vassdraget og dempe flommer. Både private interesser og offentlige myndigheter ønsket å opprettholde reguleringen av vassdraget som et flerbruksmagasin med sikte på flomdemping, resipientforhold og fiske, samt friluftsliv og reiseliv. Det har vært to mindre kraftverk i vassdraget – for det ene er det reist spørsmål om opprusting, etter at det har vært ute av drift siden 1970.

NVE utarbeidet i brev av 18. februar 1993 til Nærings- og energidepartementet et forslag til nytt manøvreringsreglement for Vegårvassdraget, basert på at det ble opprettholdt en regulering av vassdraget. Utgangspunktet for forslaget var å etablere en ordning som ivaretok verneverdiene i vassdraget. Kraftverkenes interesser i manøvreringen har vært av underordnet betydning for vurderingen i forhold til verneverdiene.

Problemet knyttet seg til avveiningen mellom ulike vernehensyn. Det gjorde seg gjeldende stor uenighet mellom ulike interesser når det gjelder fastsetting av nytt manøvreringsreglement. Uenigheten gikk særlig på kravet til minstevannføring i vassdraget av hensyn til fiske og resipientforholdene, i forhold til hvilke reguleringsgrenser som burde tillates i Vegårmagasinet, som er viktig i frilufts- og reiselivssammenheng.

NVE foreslo et reglement basert på en avveining av de ulike interessene i vassdraget, og det nye manøvreringsreglementet av 27. mai 1994 er i hovedsak i samsvar med NVEs forslag. Reguleringshøyden i Vegårmagasinet er redusert fra 1,35 meter til 1 meter. Vannslippingen skal foregå med sikte på reduserte flomvannstander i Vegår uten at flomvannføringene i vassdraget økes. Kravene til tapping for å sikre minstevannføringen varierer med tilsiget, og kan innenfor visse rammer skje ut fra hva som best tjener allmenne interesser. På visse vilkår kan det slippes lokkeflommer for å fremme fiskeoppgangen.

15.1.4 Aktuelle tilpasningsbehov i driftsfasen

Drift av vassdrag har særlig vært diskutert med tanke på manøvrering av vannføring. NTNF-gruppen som var ansvarlig for prosjektet Fleksibel manøvrering pekte bl.a. på følgende forhold:

• Det er vanskelig å forhåndsbestemme minstevannføringer tilpasset ulike behov. En prøveperiode med fleksibel manøvrering kan gi bedre grunnlag for å fastsette en mer permanent ordning

• Naturlige variasjoner i vassdraget og kravene til livsmiljø for de ulike artene som er avhengige av vassdraget er så uforutsigbare at et stivt utformet reglement ikke gir optimale driftsforhold

• Fleksible reglement åpner for at regulanten i perioder kan forhandle og bytte vannmengder med andre brukerinteresser i vassdraget

Etablering av flerbruksmagasiner/flerbruksdammer er neppe så aktuelt i Norge som i en del andre land. Her i landet er det først og fremst aktuelt å magasinere vann for kraftproduksjon. Det kan likevel være aktuelt å utnytte disse bedre enn i dag med sikte på f.eks. flomdemping, vannforsyning og slipping av fortynningsvann ved visse former for forurensning. En samfunnsøkonomisk analyse kan her bidra til å klarlegge en optimal utnytting.

Det har i forbindelse med drift av vassdrag vært fokusert særlig på mulighetene for delvis å benytte kraftverksreguleringer til andre formål. Også andre aktiviteter kan imidlertid styres, for eksempel visse vannuttak til jordvanning og industriformål, og tidspunktet for og mengden av forurensende industriutslipp til vassdrag, grusuttak m.m.

15.1.5 Spørsmål om lovendringer

Spørsmålet om lovregler for å sikre muligheten for flerbruk og fleksibel drift kan melde seg både i samband med konsesjonsbehandling og senere. NTNF-gruppen pekte på en del aktuelle spørsmål med særlig henblikk på vassdrags­reguleringsloven. En del av disse forslagene er allerede vurdert ved revisjonen av vassdrags­reguleringsloven i 1992.

Når det gjelder konsesjonsbehandlingen, mener utvalget at de regler som vi foreslår i utk. § 21, og reglene om konsekvensutredninger i pbl. kap. VII-a, er tilstrekkelige som grunnlag for å få utredet behov og muligheter for flerbruk. Eventuelt kan det gis mer presise og detaljerte regler om dette i forskrift etter utk. § 70.

I enkelte saker kan det være ønskelig å få utarbeidet en vannbruksplan for vassdraget før man tar stilling til en innkommet konsesjonssøknad. Bortsett fra tilfelle som dekkes av bestemmelsene i vregl. § 7 og V § 125 nr. 8 kan det etter gjeldende rett være noe uklart om man kan utsette behandlingen og avgjørelsen av en slik konsesjonssøknad i påvente av en vannbruksplan, som kan ta flere år å få i stand. Muligens vil dette bero på størrelsen av det konsesjonssøkte tiltaket.

Utvalget har derfor vurdert om det bør gis en generell hjemmel for å utsette en konsesjonssøknad i påvente av en vannbruksplan som det blir igangsatt arbeid med. Vi anser det klart at de eksisterende regler, som tar sikte på planer av typen Samlet plan for vassdrag, bør videreføres, jfr. utk. § 20. Ut over dette foreslår ikke utvalget noen generell hjemmel for å utsette konsesjonsbehandlingen i påvente av vannbruksplan. Et midlertidig bygge- og deleforbud etter pbl. § 33 vil etter utkastet ikke ha noen betydning for konsesjonsbehandling etter lovutkastet. Det gjelder også i forhold til forslaget fra utvalgets flertall om at konsesjon ikke kan gis i strid med rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven.

Utvalget mener imidlertid at alminnelige forvaltningsrettslige regler kan komme inn her. Hensynet til en tilstrekkelig bred saksutredning for å oppfylle lovens formål kan etter omstendighetene i den konkrete sak gjøre det berettiget å utsette konsesjonsbehandlingen i påvente av en vannbruksplan, særlig hvis søknaden gjelder et tiltak som kan få stor betydning for andre brukerinteressers stilling i vassdraget. Forutsetningen for slik utsettelse må være at det er tale om en vannbruksplan som er under utarbeiding eller blir foranlediget av konsesjonssøknaden, og at planarbeidet gjennomføres effektivt. Saken om Haldenvassdraget er et eksempel på utsettelse i påvente av flerbruksplan (jfr. St.prp. nr. 24 (1993-94) s. 113 sp. 2).

NTNF-gruppen foreslo at utkast til bestemmelser om minstevannføring burde følge forslaget til manøvreringsreglement i konsesjonssøknaden. Utvalget anser dette som en rimelig tolking av vregl. § 5 d allerede i dag, og iallfall gir vregl. § 5 g hjemmel til å fastsette en slik regel i forskrift. For tiltak som skal behandles etter vannressursloven kan det fastsettes i forskrift etter utk. § 70. Vi anser det naturlig at forslag til manøvreringsreglement også har med bestemmelser om minstevannføring, men antar at dette ikke gir grunn til noen særskilt bestemmelse i loven.

Adgangen til å sette konsesjonsvilkår etter utk. § 24 vil i det vesentlige være tilstrekkelig for å ivareta flerbruk og fleksibel drift. Vi viser særlig til første ledd bokstav b om tilpasning til annen utnytting, annet ledd om tapping av magasin og tredje ledd om kompensasjonstiltak for å legge forholdene til rette for utnytting et annet sted. Iblant kan slike konsesjonsvilkår bli betraktet som en form for driftsreglement.

I praksis vil et manøvreringsreglement ofte gi konsesjonæren et betydelig spillerom til å innrette tapping av magasin etter eget behov. Dette reiser spørsmål om det trengs regler som i større grad enn i dag kan sikre at konsesjonæren tar hensyn til andre brukerinteresser i magasinområdet eller nedstrøms. Bl.a. kan det tenkes at kraftverkenes økonomi i fremtiden kan gjøre det aktuelt med en hardere kjøring og dermed bråere tapping av magasinet med hyppigere fluktuerende vannstand. Utvalget mener at den generelle hensynsregel som vi foreslår i utk. § 5, for øvrig i tråd med regelen i V § 104 nr. 1, ivaretar dette behovet på en passende måte.

Hvordan konsesjonæren gjør bruk av sin frihet til tapping og drift for øvrig, kan bero på hvilke informasjoner han har om andre brukerinteresser. Bl.a. for å styrke denne informasjonstilgangen kan det tenkes et eget rådgivende utvalg hvor forskjellige brukerinteresser kunne være representert. 11 NTNF-gruppen reiste spørsmål om en uttrykkelig hjemmel for konsesjonsvilkår om dette og om adgang til å gi instruks for utvalgets arbeid.

Utvalget mener at de generelle vilkårshjemler i vregl. § 12 nr. 17 og utk. § 24 vil gi adgang til å pålegge et slikt driftsråd, og ser ikke noe avgjørende behov for en slik eksplisitt hjemmel. Vi antar at det fortsatt vil være behov for å vinne erfaring fra praksis med bruken av rådgivende utvalg.

Det kan også være aktuelt å delegere myndighet til å gi konsesjonæren pålegg om større vannslipp eller adgang til mindre vannslipp enn konsesjonsvilkårenes alminnelige bestemmelser om minstevannføring skulle tilsi. Hittil har man bare eksempler på at slik myndighet har vært delegert til fagorganer i forvaltningen. I prinsippet kan man også tenke seg delegasjon til et utvalg sammensatt av bl.a. brukerinteresser. Skal dette gjennomføres mot konsesjonærens samtykke, kan lovhjemmel være nødvendig. 12Utvalget antar imidlertid at en slik delegasjon, til et organ som kan bli regnet som et eget privat rettssubjekt atskilt fra det offentlige, kan skape uklare ansvarsforhold i forhold til konsesjonæren og eventuelle skadelidende, og derfor bør unngås.

NTNF-gruppen reiste også spørsmål om tørkelovgivning. Vi kommer tilbake til dette spørsmålet i kap. 20.4.6. Spørsmålet om minstevannføring i uregulerte vassdrag ivaretas gjennom utk. § 10. Etablering av magasiner for å sikre en viss minstevannføring eller for å sikre tilstrekkelig vannføring for flerbruk må vurderes som et vanlig vassdrags­tiltak i forhold til lovens regler om konsesjonsplikt. Etter utk. § 13 annet ledd annet punktum kan vassdrags­myndigheten treffe vedtak om hvordan knappe vannressurser skal fordeles mellom prioriterte brukere, jfr. kap. 20.4.6.

Hvilken adgang det bør være til å omgjøre eksisterende konsesjoner for å fremme flerbruk, kommer vi tilbake til under 15.5. 13

15.2 Vedlikehold og sikkerhets­tiltak

15.2.1 Faremomenter, sikkerhet og vedlikehold

Sikkerhet er en viktig side ved forvaltningen av vassdrag. Et vassdrag kan være en sikkerhetsrisiko i naturlig tilstand, typisk ved flom. Dette kommer vi tilbake til i kap. 22. Her skal vi ta for oss spørsmål om sikkerhet knyttet til vassdrags­tiltak som iverksettes for andre formål. Generell sikkerhet har vi allerede behandlet i kap. 10.2.2.

Vedlikehold drøftes i det følgende i en noe snevrere forstand enn vanlig. Anleggseiere foretar i stor utstrekning vedlikehold for å sikre seg at anlegget fungerer etter formålet. I hvilken utstrekning og hvordan den slags vedlikehold blir utført, er normalt ikke noe myndighetene eller andre legger seg bort i. Det som er viktig i forhold til omverdenen, er om vedlikeholdet er tilstrekkelig til å hindre skader på andre private eller allmenne interesser.

Tekniske anlegg i vassdraget kan innebære faremomenter ved ordinær drift, f.eks. et kraftverksinntak. 14 Risikoen kan øke sterkt hvis ikke anlegget er utført med sikte på de naturkrefter det er utsatt for, eller hvis vedlikeholdet blir forsømt. Under uheldige omstendigheter kan selv små inngrep og tiltak i vassdrag medføre store skader.

Når det gjelder dammer, kan selve damkonstruksjonen innebære en tilsvarende risiko for fallulykker m.v. som andre byggverk. Mer spesiell er risikoen for dambrudd, som kan medføre flom og utrasing langs vassdraget, eventuelt isgang om vinteren.

Isforholdene er en potensiell fare for ferdselen under naturlige forhold (særlig ved elveosen). Et nedtappet kraftverksmagasin betyr imidlertid en tilleggsrisiko ved at det oppstår sprekker i strandsonen, usikker is ved inntak osv. Ved inntak kan også strømforholdene innebære en risiko for at noen trekkes inn i inntakstunnelen.

Tunneler, sjakter og andre terrenginngrep i forbindelse med kraftanlegg kan også representere fare. Det samme gjelder rørgater og andre tekniske konstruksjoner.

I elver kan plutselig vannstandsøkning som følge av økt vannslipping medføre fare. Spesielt gjelder dette i tørrlagte elveleier, eller i vassdrag med redusert vannføring hvor det foregår bading eller andre fritidsaktiviteter.

Fløtingsinnretninger og andre eldre innretninger i vassdrag kan innebære en risiko på grunn av manglende sikring og forsømt vedlikehold.

I tillegg til anlegg i selve vassdraget kan også virksomhet på land, f.eks. grusuttak, forbygninger m.v. medføre risiko for skade. Også feil på fjernstyringsanlegg m.v. representerer en mulig skaderisiko.

Samtidig med at det er utført flere tiltak i og ved vassdrag som kan medføre skade, er bruken av vassdragene i fritidssammenheng til ferdsel og friluftsliv økt betydelig de senere år. Flere mennesker utsettes derfor for den potensielle skaderisiko tiltakene representerer.

Andre forhold som kan øke farepotensialet er den stigende alderen på vassdrags­anleggene. Den mer markedsorienterte tilpasningen i et friere kraftmarked kan også få betydning i denne sammenheng, fordi konflikten mellom inntjening og sikkerhet kan bli mer fremtredende.

15.2.2 Gjeldende rett og utvalgets vurderinger

Vassdrags­loven av 1887 hadde i § 72 bestemmelser om plikt til å vedlikeholde dammer, ledninger m.v. som kunne volde fare eller skade.

Regelen er videreført i V § 115, og ble der supplert av bestemmelser om objektivt erstatningsansvar for skade som likevel inntrer, og om rett for potensielle skadelidte til å kreve vedlikeholdsplikten overholdt. I tillegg har V § 24 en egen, nesten identisk bestemmelse om vedlikehold av vannledninger (bare med strengere krav til rask reparasjon). For grøfteanlegg på andres eiendom har V § 35 nr. 2 en tilsvarende regel som § 24.

Også selve anleggskonstruksjonen og utførelsen av arbeider i vassdrag skal i følge V § 108 tilfredsstille rimelige krav til sikkerhet mot fare.

Etter V § 119 skal manøvrering av dammer og vannslipping foregå slik at man unngår fare og skade for andre.

NVE har i følge V § 120 nr. 1 hjemmel for å gi pålegg om istandsetting eller fjerning av anlegg som er så dårlig bygd eller vedlikeholdt at de medfører fare for menneskeliv, offentlige eller allmenne interesser, eller vesentlig skade på annenmanns eiendom. Dersom pålegget ikke etterkommes, kan NVE få arbeidet utført for konsesjonshaverens regning.

Bestemmelsene om sikkerhetstiltak m.v. gjelder alle typer vassdrags­tiltak, ikke bare de konsesjonspliktige, og omfatter også de anlegg som behandles etter vassdrags­reguleringsloven.

Utvalget viser til drøftelsen av generelle regler om sikkerhetskrav i kap. 10.2.2 foran. Som vi har sagt der, er det vårt inntrykk at reglene om sikkerhet fungerer stort sett tilfredsstillende, og vi foreslår at reglene om sikkerhet og vedlikehold i noe endret utforming blir videreført i utkastet til ny lov, jfr. utk. § 5 annet ledd annet punktum og kap. VII med merknader. Hovedvekten av endringer når det gjelder vassdrags­sikkerhet ligger i forslaget til nye bestemmelser om tilsyn og kontroll, se kap. 27.

Eieren kan ikke uten videre slutte å vedlikeholde anlegg han eller hun ikke lenger har bruk for. Bl.a. av sikkerhetsgrunner trengs det bestemmelser om nedlegging, jfr. kap. 16.

15.3 Endringer i bruksformål, anlegg og drift

15.3.1 Innledning

Bruken av vassdragene ligger ikke fast, men påvirkes av behovene til enhver tid og den teknologiske utviklingen. Det kan derfor – i varierende grad – være aktuelt med endringer i driften av eksisterende vassdrags­anlegg og vannuttak. Slike endringer kan skyldes tiltakshaverens eller anleggseierens eget initiativ, noe vi behandler her i 15.3. Under 15.4 skal vi ta opp endringer som blir aktualisert av andre interesser i vassdraget.

Det kan være aktuelt å ta i bruk anlegg i vassdrag til andre formål enn det opprinnelige. Formålet med anlegget kan falle bort, eller det kan bli økonomisk ulønnsomt, slik at tiltakshaveren ønsker å utnytte det til annen virksomhet. Mange gamle fløtingsdammer m.v. er for eksempel tatt i bruk til kraftproduksjons- eller flomdempingsformål.

Også når det gjelder vannuttak fra vassdrag kan behovet endre seg – øke eller minke – eller andre formål bli aktuelle. Det kan tenkes at for eksempel driftsvann som har vært benyttet til meieriproduksjon i stedet ønskes tatt i bruk til settefiskanlegg eller andre vannforsyningsformål.

Endringer i bruksformål vil lett kunne medføre endringer i et anleggs drift eller vannhusholdningen. Reguleringer etablert til fløtingsformål øker sommervannføringen i vassdrag, mens regulering som drives med sikte på kraftproduksjon normalt vil medføre økt vintervannføring, og lavere vannføring eller tørrlegging om sommeren.

Som en normal del av virksomheten vil det ofte også være ønskelig å foreta moderniseringer og forandringer av anleggene på grunn av endrede forhold, teknisk utvikling m.v. Det kan være nødvendig å skifte ut deler til maskineri og andre innretninger. Slike endringer kan også innebære en mer intensiv utnytting av vassdraget, for eksempel ved opprusting av gamle kraftstasjoner og ombygging til tettere dammer.

Også måten den ordinære driften av anlegget foregår på, kan endre seg. Et eksempel er den omfattende samkjøring av driften mellom forskjellige vannkraftprodusenter som har utviklet seg etter hvert som mulighetene for kraftoverføring er blitt bedre. En ny markedssituasjon kan medføre faktiske endringer i produksjonsforholdene for et kraftverk, og dermed også en endret vannhusholdning i tilknytning til den ordinære driften, f.eks. hyppigere vannstandsvariasjoner i inntaksmagasinet.

15.3.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende vassdrags­lov er utgangspunktet at endringer av anlegg er konsesjonspliktig, jfr. V § 104 nr. 3. Konsesjonsplikten omfatter etter bestemmelsen ombygging, påbygging eller endring av eldre anlegg som kan medføre skade eller ulempe for allmenne interesser. Virkningene av endringen vurderes i forhold til allmenne interesser på samme måte som ved konsesjonsbehandling ellers. En ren omlegging av driftsforholdene, eller det at formålet med tiltaket endrer seg, medfører ikke i seg selv konsesjonsplikt.

Etter en omlegging av forvaltningspraksis (se kap. 13.1.3 foran) er den nedre grensen for konsesjonsplikten etter vassdrags­loven senket, slik at det nå generelt kreves konsesjonsbehandling for flere typer tiltak. Også endringer og ombygging av eksisterende anlegg fanges derfor opp av konsesjonssystemet mer enn før.

Opprusting av kraftstasjoner ble tidligere stort sett behandlet etter elektrisitetslovgivningen (nå energiloven) ved installasjon av nytt maskineri som økte slukeevnen o.a. Av og til ble det fastsatt vilkår om minstevannføring m.v. i slike konsesjoner, noe som har vist seg vanskelig å håndheve i praksis. Ifølge NVEs retningslinjer for saksbehandling etter V §§ 104-106, skal både opprusting og ombygging av kraftverk konsesjonsbehandles etter disse reglene dersom de kan medføre skader for allmenne interesser. 15

Opprusting av kraftverk brukes i retningslinjene som betegnelse på fornying og gjenoppbygging av kraftverk på samme sted etter utløpet av de tidsfrister som fremgår av V § 111, uten endring av de tekniske dimensjoner som er bestemmende for virkninger på allmenne interesser knyttet til vassdragene.

Ombygging av kraftverk brukes som betegnelse på gjenoppbygging og fornying av kraftverk med endrede dimensjoner, som:

• økt maskininstallasjon

• økt fallhøyde på grunn av at inntak og/eller kraftstasjon flyttes

• etablering av nye tilleggsreguleringer som ikke er konsesjonspliktig etter vregl. § 3 nr. 2 bokstav d) eller siste ledd

• gjenopptakelse av gammel regulering ved f.eks. gjenoppbygging av forfallen dam eller utvidelse av tappekapasiteten for å gjenvinne magasin som er gått tapt pga. tilgroing/gjenslamming m.v.

Også en vesentlig omlegging av driftsmåten for gamle reguleringer skal ifølge retningslinjene konsesjonbehandles etter V §§ 104-106. 16 Det fremgår ikke klart hva som er det rettslige grunnlaget for dette, men flere betraktningsmåter kan tenkes. Driftsomleggingen kan ses som et vassdrags­tiltak som kan medføre skade og ulempe av betydning for allmenne interesser, og som dermed omfattes av V § 104 nr. 2 direkte. En annen mulighet er å se driftsomleggingen som en endring av eldre anlegg etter V § 104 nr. 3. Dersom tiltaket har konsesjon til et gitt formål, kan det legges vekt på den faktiske begrensning som ligger i bruken til dette formålet, og anse den som en forutsetning for konsesjonen. Endret formål som medfører endret bruk burde i så fall utløse konsesjonsplikt.

15.3.3 Lovgivningspolitiske alternativer

Lovgivningspolitisk kan det tenkes flere alternativer for å håndtere endringer i bestående anlegg og virksomhet i vassdrag.

Ett alternativ er at tiltakshaveren står fritt til å foreta endringer i anlegg, drift og formål.

Det motsatte alternativ vil være å kreve at en endring alltid må konsesjonsbehandles. I så fall bør endringen være konsesjonspliktig i samme utstrekning som et nytt vassdrags­tiltak ville være det. Eventuelt kan endringssaker bli behandlet på en enklere måte enn en ordinær konsesjonsbehandling.

Forskjellige mellomløsninger kan også tenkes. En løsning vil være å innføre meldeplikt for endringer, kombinert med en hjemmel for vassdrags­myndigheten til å kreve konsesjonssøknad eller gi pålegg. En annen mellomløsning er mulig hvis det opprinnelige vassdrags­tiltak har konsesjon, nemlig å gi adgang til omgjøring – herunder supplerende vilkår – når tiltaket blir endret. En slik omgjøringsadgang kan i tilfelle kombineres med regler om meldeplikt.

15.3.4 Når bør en endring være konsesjonspliktig?

Spørsmålet om en endring bør være konsesjonspliktig, kan i første omgang vurderes isolert for endringen (a). Dette er den mest naturlige synsvinkel hvis det tidligere tiltak ble konsesjonsbehandlet. Er det tale om suksessive endringer hvor forrige endring ikke ble konsesjonsbehandlet, eller om endringer av konsesjonsfrie tiltak, kan det reises spørsmål om en mer samlet vurdering (b).

Også privatrettslige rammer vil ha betydning for endringer i bruken av vassdrags­anlegg og vann. En reguleringsrett, rett til vannuttak m.v. vil ofte være en bruksrett over fast eiendom. I rettspraksis om bruksretter er det trukket relativt snevre rammer for hvilke endringer som kan foretas i forhold til den opprinnelige bruken, jfr. servituttloven 29. november 1968 § 2. Dersom en virksomhet har ervervet en vannrett for en bestemt bruk, må driften holdes innenfor rammen av denne bruken. En oppdemmingsrett til kraftforsyning kan f.eks. ikke senere tas i bruk til vannforsyning. 17Utvalget mener imidlertid ikke at eierens rettsstilling overfor bruksrettshaveren gir så god sikkerhet for at allmenne interesser blir vurdert, at man av den grunn generelt bør avstå fra å konsesjonsbehandle endringer. Når hensynet til eieren kan ivaretas gjennom reglene om bruksretter, kan det imidlertid gjøre at endringer ikke berører private interesser på en slik måte at konsesjonsplikt bør inntre.

(a) Når en drøfter konsesjonspliktens omfang ved endringer i eksisterende anlegg, kan det være hensiktsmessig å skille mellom endringer i bruksformål, endringer i fysiske anlegg og driftsendringer.

Det kan hevdes at endret formål uten videre bør utløse konsesjonsplikt. Nytten av anlegget ble veid opp mot skader og ulemper for andre interesser ved den opprinnelige konsesjonsbehandling. En del av grunnlaget for denne vurderingen faller bort når formålet med vassdrags­tiltaket endres.

Verdien av de motstående interesser kan også ha endret seg siden konsesjonen ble gitt. Avveiningen av fordeler og ulemper ville muligens falle annerledes ut på et senere tidspunkt, f.eks. fordi verdien av fritt rennende vann har økt. En endring i bruksformål kunne da gi vassdrags­myndigheten en rimelig anledning til å vurdere skjerpede vilkår eller nedlegging av anlegget. En slik nedleggingsmulighet ville riktignok bli for tilfeldig til å ha stor praktisk betydning.

Konsesjonsplikt med utgangspunkt i formålet med tiltaket vil også reise avgrensingsproblemer i forhold til hva som er samme og hva som er forskjellige formål. Er vannforsyning ett formål, eller skal det for eksempel skilles mellom alminnelig vannforsyning, jordvanningsformål og industriformål, og eventuelt etter type industriproduksjon?

Det kan være tvilsomt om presset på vannressursene her i landet vil bli så stort at det kan begrunne en så detaljert kontroll med vannbruken at endringer i formålet i seg selv bør utløse konsesjonsplikt. Flere av de hensyn som kan tale for konsesjonsplikt ved endringer i formålet, kan i stedet ivaretas gjennom regler om omgjøring.

Endringer i bruksformål vil i praksis ofte gjøre det nødvendig å foreta endringer i fysiske anlegg. Slike endringer bør selvsagt – på samme måte som etter gjeldende vassdrags­lov – kunne utløse konsesjonsplikt dersom de har et omfang som kan medføre skade og ulempe av betydning for allmenne og eventuelt private interesser.

Dersom en fløtingsdam i stedet benyttes til kraftproduksjon, vil vannslippingen foregå på en annen måte enn tidligere. Dersom ikke en endring av formålet i seg selv skal utløse konsesjonsplikt, og det ikke er foretatt faktiske inngrep i tilknytning til omleggingen, oppstår spørsmålet om en slik ren driftsomlegging bør fanges opp av konsesjonsplikten. Endring av driften kan forsåvidt også forekomme uten at formålet endres, jfr. de endringer som har funnet sted i produksjonsforholdene for mange kraftverk på grunn av bedre samkjøringsmuligheter. Tilsvarende kan en tenke seg at vannuttak til jordvanning skjer på en annen måte ved overgang fra korn- til grønnsakproduksjon.

Utvalget foreslår – i tråd med gjeldende rett – at endringer i etablerte anlegg og vesentlige driftsomlegginger kan utløse konsesjonsplikt. Forutsetningen er som for vassdrags­tiltak ellers at endringen kan medføre skade eller ulempe av betydning for allmenne eller private interesser (vassdragets naturlige funksjon/aktuell utnytting). Dette kommer til uttrykk i utk. § 8, sammenholdt med definisjonen av vassdrags­tiltak i utk. § 3 bokstav a.

Utvalget kan derimot ikke se behov for å oppstille krav om konsesjonsplikt utelukkende på grunn av endringer i formålet, dersom endringene ikke innebærer slik skade og ulempe av betydning.

(b) Hvis det opprinnelige tiltak eller den forrige endring i det ikke ble konsesjonsbehandlet, oppstår det særlige spørsmål. Skal man da ta hensyn til de samlete virkningene av alle ikke-behandlete tiltak og endringer når man vurderer om konsesjonsplikt inntrer, eller skal man bare legge vekt på virkningene av den nye endringen?

Hvis man ikke åpner for en slik samlet vurdering, kan det skape en mulighet for å omgå konsesjonsplikten gjennom suksessive småendringer istedenfor et samlet tiltak. På den annen side kan det virke mindre rimelig å ta i betraktning et tidligere tiltak hvis det ble utført for lenge siden og av en helt annen tiltakshaver. Dette hensynet gjør seg sterkest gjeldende hvis endringen utløser konsesjonsplikt ikke bare for endringen selv, men også for det opprinnelige tiltaket.

Utvalget mener at disse spørsmålene bør løses noe forskjellig alt ettersom det tidligere tiltak selv er en endring av et konsedert tiltak, eller et tiltak som er lovlig iverksatt uten konsesjon.

Hvis det er tale om suksessive endringer, bør det foretas en samlet vurdering av virkningene. Overstiger de grensen for konsesjonsplikt etter utk. § 8, bør dette medføre en samlet konsesjonsbehandling av både den nye og den tidligere endringen. Resultatet av konsesjonsbehandlingen kan da bli et fullstendig avslag. Søkeren må imidlertid ha adgang til å frafalle konsesjonssøknaden og endring nr. 2. I så fall vil endring nr. 1 bli stående som lovlig, og det vil ikke være adgang til å innkalle den til noen særskilt konsesjonsbehandling, siden den alene ikke overskrider grensen for konsesjonsplikt.

Er det tale om endring i et tiltak som er lovlig iverksatt uten konsesjon, kan situasjonen være at det opprinnelige tiltak var for betydningsløst til å utløse konsesjonsplikt etter utk. § 8, eller at det opprinnelige tiltak falt utenfor konsesjonspliktens ramme etter tidligere regler og praksis. Også her bør regelen være at det foretas en samlet vurdering av virkningene. Men konsesjonsbehandlingen bør bare omfatte den nye endringen. Dersom det opprinnelige tiltak var konsesjonsfritt den gang (men ville ha blitt innfanget av utk. § 8 nå), kan det imidlertid innkalles særskilt til konsesjonsbehandling etter utk. § 71 tredje ledd.

15.3.5 Når forutsetter en endring justering eller omgjøring av bestående konsesjon?

Selv om en endring i seg selv ikke utløser konsesjonsplikt, kan en bestående konsesjon være til hinder for at endringen gjennomføres uten videre. Hvis det er tale om endring i et vassdrags­tiltak med konsesjon, må nemlig tiltakshaveren respektere de rammer og vilkår som konsesjonen setter. Går endringen ut over dette, må tiltakshaveren få omgjort (endret) konsesjonen for å gjennomføre den. Med tanke bl.a. på slike situasjoner foreslår utvalget en viss adgang til omgjøring til fordel for tiltakshaveren etter utk. § 27 uansett om konsesjonsvilkåret er satt av hensyn til andre private eller allmenne interesser.

15.3.6 Når kan en endring foretas uten videre?

Endringer med hensyn til bruksformål, anlegg og drift kan i utgangspunktet foretas uten videre hvis ikke endringen medfører skade eller ulempe av betydning for allmenne eller private interesser, eller er i strid med konsesjonsvilkårene. Innenfor rammen av en konsesjon kan tiltakshaveren foreta endringer uten å søke om ny konsesjon. Men hvis slike endringer kan ha vesentlige skadevirkninger, bør vassdrags­myndigheten ha adgang til å omgjøre konsesjonen og skjerpe konsesjonsvilkårene, jfr. utk. § 27.

Også endringer som må iverksettes straks for å hindre vesentlig skade, kan foretas uten videre. Det må imidlertid gis melding om tiltaket til vassdrags­myndigheten så snart som mulig, og vassdrags­myndigheten kan gi pålegg om utførelsen og eventuelt om retting, jfr. utk. § 8 tredje ledd.

15.4 Pålegg om endringer (omgjøring) av hensyn til andre brukerinteresser eller allmenne hensyn

15.4.1 Behov for endringer

Forskjellige forhold kan skape behov for å endre eller tilbakekalle en konsesjon helt eller delvis. Kunnskapsgrunnlaget kan ha blitt bedre siden tillatelse ble gitt, eller skadevirkningene ved inngrep kan ha blitt større enn antatt, f.eks. ved uforutsett utrasing. Forholdene kan ha endret seg siden konsesjonen ble gitt, f.eks. gjennom senere inngrep i vassdraget. Over tid skjer det endringer i bruken av vassdragene, som at tømmertransport nå foregår med bil eller jernbane i stedet for ved fløting. Endrede verdioppfatninger i samfunnet kan tilsi andre prioriteringer av vassdrag og brukerinteresser enn man gjorde på konsesjonstidspunktet. Økt vekt på miljøhensyn er et nærliggende eksempel.

Hensynet til en samfunnsmessig optimal utnytting av ressursene tilsier at vassdrags­myndigheten bør ha adgang til å gripe inn med pålegg om endringer i forhold til konsesjonærer og andre tiltakshavere når endrede forhold gjør det ønskelig ut fra hensynet til andre brukerinteresser eller allmenne interesser.

Tiltakshavernes behov for å kunne planlegge på lengre sikt taler imidlertid mot en adgang til å gripe inn ved ethvert endringsbehov. Tiltakshaverne kan trenge et visst vern mot at forutsetningene for deres virksomhet endres. Det oppstår her et spørsmål om fordelingen av risikoen for endringer mellom tiltakshavere og andre interesserte.

Omgjøringsspørsmålet kan stille seg forskjellig ettersom det gjelder anlegg eller drift. Vanligvis vil det være enklere å ivareta behovene for endring hvis det bare har konsekvenser for driften, enn hvis det også skal gjelde anlegget. I siste fall kan omgjøringen også reise spørsmål om fjerning av anlegget og gjenoppretting av tidligere forhold i vassdraget.

15.4.2 Rettslige virkemidler for å ta hensyn til endrede forhold

Endringsbehovene kan for det første ivaretas gjennom en tidsbegrensning av konsesjoner. Når tidsfristen løper ut, står myndighetene i prinsippet helt fritt til å vurdere hvorvidt ny konsesjon skal gis. Ved større tiltak er riktignok realiteten ofte at det er etablert anlegg og gjort inngrep som i praksis gjør avvikling uaktuelt.

For tiltak med konsesjon er regler om omgjøring (tilbakekall eller endring av konsesjonen) en annen mulighet. Tilbakekall av hele tillatelsen er et drastisk virkemiddel, som sjelden tas i bruk. Mer aktuelt er en begrenset omgjøring med hensyn til omfanget av konsesjonen eller konsesjonsvilkårene. Tiltak som ikke har konsesjon, vil falle utenom omgjøringsreglene, og her må det derfor en særskilt hjemmel til for å gi pålegg om endringer.

Revisjon benyttes gjerne som betegnelse på omgjøring satt i system, typisk ved en gjennomgåelse av konsesjonen og vilkårene for den med bestemte tidsintervall.

15.4.3 Spesielle bestemmelser om omgjøring i gjeldende lovgivning

Vassdrags­loven har – til forskjell fra vassdrags­reguleringsloven – ingen særskilte bestemmelser om tidsbegrensning av konsesjoner. Det kan nok settes en tidsbegrensning i konsesjonsvilkår etter vassdrags­loven, men dette gjøres ikke i praksis. De fleste kraftutbygginger som behandles etter vassdrags­loven, trenger imidlertid også konsesjon etter industrikonsesjonsloven. Bestemmelser om tidsbegrensning og hjemfall til staten er derfor i praksis ofte fastsatt også for elvekraftverk, jfr. ikl. § 2 tredje ledd nr. 17.

Gjeldende vassdrags­lov inneholder regler om omgjøring av tillatelser etter V §§ 104-106 i § 107. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for fullstendig tilbakekall.

Omgjøring til fordel for allmenne interesser kan etter V § 107 nr. 1 bare skje dersom skadevirkningene ved tiltaket viser seg å bli større enn antatt. Det er videre et vilkår at eventuell omgjøring ikke fordyrer anlegget eller driften betydelig. Endringen må heller ikke medføre ulempe eller utgift som står i misforhold til det som oppnås. Som et siste vilkår kreves det at slikt påbud må være gitt innen ti år etter at anlegget ble satt i drift.

V § 107 nr. 3 har en bestemmelse om omgjøring av tillatelser ved endring, frafalling og supplering av vilkår satt i medhold av V § 106 nr. 2. Slike endringer i favør av konsesjonæren kan foretas når innvunnet erfaring eller nye forhold gir grunn til det, uten at det oppstilles spesielle begrensninger i denne adgangen. V § 117 nr. 4 åpner adgang for allmenne interesser eller andre interesserte til å ekspropriere adgang til å nedlegge bestående anlegg.

Vassdrags­reguleringsloven fikk ved lovendringen i 1992 en bestemmelse i § 10 nr. 3 første ledd om generell adgang til å foreta revisjon av konsesjonsvilkårene hvert 30. år. I forarbeidene er det imidlertid forutsatt at revisjonen ikke skal medføre vesentlig produksjonstap for konsesjonæren. Bestemmen gjelder også for elvekraftverk med en gjennomsnittlig årsproduksjon over 40 GWh som etter lovendringen i 1992 behandles etter vassdrags­reguleringsloven. Vregl. § 10 nr. 3 annet ledd har en lignende bestemmelse om adgang til å endre vilkår etter søknad fra konsesjonæren som i V § 107 nr. 3.

Forurensningsloven gir videre adgang til omgjøring enn både vassdrags­loven og vassdrags­reguleringsloven. Etter forurl. § 18 er det adgang til å endre og eventuelt tilbakekalle en tillatelse i en rekke tilfelle:

• hvis det viser seg at forurensningen har større skadevirkninger enn antatt

• skadevirkningene kan reduseres uten urimelig kostnad for forurenseren

• ny teknologi gjør det mulig å minske forurensningen vesentlig

• dersom forurenseren ved en endring kan få vesentlig større fordeler enn den ulempe miljøet påføres ved endringen

• hvis det følger av gjeldende omgjøringsregler for øvrig

• når det har gått ti år fra konsesjon ble gitt.

Ved avveiningen av hvorvidt omgjøring bør finne sted, skal det tas hensyn til de kostnader dette vil medføre for forurenseren og fordeler og ulemper for øvrig ved endringen. 18

Energil. § 7-4 har en generelt formet omgjøringsregel. Etter første ledd er det adgang til å endre fastsatte konsesjonsvilkår av hensyn til allmenne interesser. Bestemmelsen gir ikke adgang til fullstendig tilbakekall eller til endring for å tilgodese private interesser. Som retningslinje for bruk av omgjøringsadgangen til første ledd, angis at det skal tas hensyn til de kostnader som en endring vil påføre konsesjonæren, og de fordeler og ulemper endringen for øvrig vil medføre. Annet ledd gir adgang til å endre vilkårene etter søknad fra konsesjonæren. I praksis vil det her være tale om endringer til konsesjonærens fordel. Det er ingen materiellrettslige begrensninger i endringsadgangen av hensyn til andre private eller allmenne interesser, men reglene om søknadsbehandling i energil. § 2-2, bl.a. om kunngjøring, utlegging og høring, vil gjelde. Bestemmelsen må trolig oppfattes slik at konsesjonsmyndigheten har plikt til å behandle en endringssøknad fra konsesjonæren.

15.4.4 Alminnelige omgjøringsregler i gjeldende rett 19

Det har i praksis utviklet seg noen alminnelige prinsipper for omgjøring av forvaltningsvedtak, som til dels er nedfelt i forvaltningsloven.

Fvl. § 35 første ledd bokstav c gir adgang til å omgjøre forvaltningsvedtak dersom det kan skje uten skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser. En konsesjonær faller åpenbart innenfor den aktuelle gruppen av interesserte. Endringer som begrenser konsesjonens rekkevidde, eller innebærer skjerpede konsesjonsvilkår, kan derfor ikke foretas med hjemmel i § 35.

I hvilken utstrekning andre enn konsesjonæren kan sies å være direkte tilgodesett ved et vedtak er usikkert. Når det gjelder konsesjonsvilkår som er satt til fordel for bestemte personer eller virksomheter, kan det være naturlig å anse dem beskyttet mot omgjøring etter fvl. § 35, mens allmenne interesser etter gjeldende rett ikke har noe slikt vern mot omgjøring.

Det foreligger også en ulovfestet adgang til å omgjøre forvaltningsvedtak. Omgjøring til skade for en part kan skje på ulovfestet grunnlag i henhold til en skjønnsmessig helhetsvurdering, der fordelene ved omgjøring veies opp mot ulempene for den private part. Det er i utgangspunktet ingen fri omgjøringsadgang. Skrankene for myndighetenes kompetanse er vesentlig snevrere enn ved det opprinnelige vedtaket. Konkrete begrensninger i omgjøringsadgangen er det imidlertid vanskelig å oppstille.

Både ny kunnskap om de faktiske forhold, endrede faktiske forhold, ny lovgivning og endringer i samfunnsoppfatninger kan i prinsippet gi grunnlag for omgjøring. Når det gjelder endret samfunnsoppfatning, må trolig rammen for omgjøringsadgangen trekkes snevrere enn ellers. For øvrig vil det ha stor betydning for omgjøringsadgangen hvor vidtgående endring i vedtaket som det er tale om.

Det bør primært være reelle hensyn som ligger til grunn for eventuell omgjøring. Hvorvidt det er tatt uttrykkelig forbehold om adgang til omgjøring i tillatelsen, bør ikke ha avgjørende vekt. I praksis gjør nok dette det lettere for forvaltningsorganet å foreta omgjøring. Et særskilt fastsatt vilkår om omgjøring kan gi et preg av at konsesjonæren har vedtatt den usikkerhet som ligger i vilkåret. Argumentet har begrenset vekt i forhold til kraftutbyggingskonsesjoner med utpreget standardiserte vilkår.

I en av de få tilfellene der en vassdrags­konsesjon er blitt omgjort på grunnlag av ulovfestede omgjøringsregler, ble dette momentet sterkt fremhevet (kgl.res. av 19.05.1978 – Meddelte vassdrags­konsesjoner 1978 s. 123). Saken gjaldt manøvreringen av reguleringer i Arendalsvassdraget. Nyere reguleringer høyere oppe i vassdraget hadde medført redusert sommervannstand i de tidligere etablerte reguleringsmagasinene Nisser og Fyresvatn. Den lave vannstanden i disse vannene innebar betydelige ulemper for allmenne interesser. Regulanten ble ved det endrede manøvreringsreglement pålagt å holde en viss vannstand i Nisser og Fyresvatn om sommeren.

15.4.5 Forholdet mellom lovbestemmelser om omgjøring og den ulovfestede omgjøringsadgang

Forholdet til den ulovfestede omgjøringsadgangen er ofte dårlig avklart i forbindelse med lovbestemmelser om omgjøring. Forurl. § 18 første ledd nr. 6 representerer her et unntak med sin henvisning til ellers gjeldende omgjøringsregler.

V § 107 kan ved første øyekast se ut til å avskjære omgjøring på ulovfestet grunnlag etter de ti første år. Bestemmelsen bør neppe tas på ordet. Fristen er ikke begrunnet i forarbeidene. Meningen med regelen var å sikre en omgjøringsadgang av hensyn til allmenne interesser i en tid da den ulovfestede omgjøringsadgangen ikke var så utviklet som i dag. Til tross for bestemmelsens kategoriske utforming bør fristen derfor ikke anses for å avskjære omgjøring etter de ulovfestede omgjøringsreglene.

15.5 Utvalgets vurderinger av omgjøringsadgangen

15.5.1 Behovet for nye regler

Dagens omgjøringsregler innebærer en videre omgjøringsadgang til fordel for tiltakshaverne enn for andre private og allmenne interesser. Reelt sett trenger ikke en etablert utnytting å være samfunnsmessig mer verdifull enn motstående allmenne hensyn. Vurderingen av ulike tiltak og hensyn vil variere med tiden og forholdene, og det juridiske utgangspunktet burde derfor være mest mulig likt.

Vassdragene utgjør en viktig nasjonal ressurs i økonomisk sammenheng og har grunnleggende betydning for norsk natur. Staten bør derfor ha vid adgang til å styre aktivitet i tilknytning til vassdragene. Fordi samfunnsutvikling, behov og oppfatninger endrer seg, bør myndighetene ha mulighet til å gjøre om på gitte tillatelser, og gripe inn med pålegg overfor etablerte tiltak.

En vid omgjøringsadgang gir bedre muligheter for effektiv styring basert på samfunnsmessige behov, og muligheter for i større utstrekning å behandle gamle og nye tiltak likt. På den annen side er etablert virksomhet – og interessen for å etablere ny virksomhet – avhengig av en viss sikkerhet og forutberegnelighet når det gjelder å kunne tjene inn foretatte investeringer. En vid adgang til omgjøring reiser spørsmål om det er riktig at den enkelte tiltakshaver skal bære risikoen for at det er nødvendig med endringer, eller om dette bør påligge andre, eventuelt fellesskapet. Slike betraktninger kan i sin tur aktualisere spørsmål om erstatning ved omgjøring.

Et annet hensyn er myndighetenes ønske om, og kapasitet til, å behandle omgjøringsspørsmål. Utformingen av reglene kan få betydning for i hvilken utstrekning en kan unngå unødvendige omgjøringssaker.

15.5.2 Nye omgjøringsregler

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å innføre hjemmel for regelmessige revisjoner som etter vassdrags­reguleringsloven. Vannressursloven vil omfatte en uensartet gruppe av mindre og mellomstore tiltak, hvor behovet for endringer kan være svært forskjellig. Enkelte tiltak vil dessuten ha karakter av å være permanente, slik at det sjelden vil være aktuelt med en endring, f.eks. senking av et vann. På den annen side bør det være adgang til å fastsette konsesjonsvilkår om revisjon innen en viss tid, jfr. utk. § 24 fjerde ledd annet punktum. Revisjonsintervallet bør i så fall fastsettes konkret i forhold til det enkelte tiltak, og det bør også bero på det enkelte konsesjonsvilkår om revisjon skal foretas uten videre, etter begjæring av noen interessert, eller bare etter beslutning av vassdrags­myndigheten.

Utvalget finner det ønskelig å lovfeste en videre omgjøringsadgang til fordel for allmenne interesser enn etter gjeldende vassdrags­lov, jfr. utk. § 27. Det er delte meninger i utvalget om denne bør utformes konkret etter modell av forurl. § 18 eller som en mer generell hjemmel etter mønster av energil. § 7-4.

I lovutkastet er de to alternativene utformet forskjellig når det gjelder kriteriene allmenne og private interesser resp. vassdragets naturlige funksjon og aktuelle utnytting. Om disse kriteriene viser vi til diskusjonen foran i kap. 9.4.6.

Utvalgets flertall – medlemmene Berg, Høisveen, Samuelsen, Simonsen, Terjesen, Traagstad, Aalstad og Aasen – foretrekker en generelt formet omgjøringsregel. En spesifisert regel kan reise unødige tolkingsspørsmål og innby til at spørsmålet om omgjøring blir reist unødig i de tilfelle som loven spesifiserer. Det er også grunn til å fremheve i loven at omgjøringsadgangen må brukes under hensyntaken til de kostnadene som en omgjøring vil påføre konsesjonshaveren.

Et mindretall – lederen Backer og medlemmene Ajer, Lund og Ødegaard – viser til at mange vassdrags­tiltak vil trenge tillatelse etter både forurensningsloven og vannressursloven. Etter deres syn er det i utgangspunktet liten grunn til å ha forskjellige omgjøringsregler for å motvirke forurensning og for å unngå andre skadevirkninger av et tiltak. Disse medlemmene anser det som en fordel at en spesifisert omgjøringsregel bidrar til å avklare omgjøringsadgangen og grensene for den. En viss adgang til omgjøring av hensyn til private interesser når det er tale om aktuell utnytting, kommer frem i første ledd bokstav a og e i mindretallets forslag, samtidig som det settes en begrensning gjennom tredje ledd. En slik ordning kan bidra til å realisere flerbruk i vassdrag. Loven bør dessuten gi hjemmel for et fullstendig tilbakekall av konsesjonen dersom det skulle være nødvendig.

Mindretallet vil likevel ikke foreslå en helt fri omgjøringsadgang etter ti år som forurl. § 18 annet ledd har. I stedet vil de foreslå en bestemmelse om at omgjøringsadgangen skal brukes med henblikk på å opprettholde vassdragets naturlige funksjon og for øvrig realisere lovens formål.

15.5.3 Tiltak som ikke har konsesjon

Dersom et tiltak eller en virksomhet ikke har konsesjon i utgangspunktet, gir ikke utk. § 27 hjemmel for at myndighetene kan pålegge endringer. Utvalget foreslår ut fra reelle hensyn at myndighetene også i disse tilfellene gis visse styringsmuligheter.

Hvis forholdene i et vassdrag skaper en særskilt og uvanlig fare for mennesker, miljø eller eiendom, foreslås derfor at vassdrags­myndigheten med hjemmel i utk. § 45 første ledd kan gi pålegg til enhver tiltakshaver om å innrette sin virksomhet for å minske faren.

I utk. § 71, tredje ledd foreslås dessuten en hjemmel for å innkalle til konsesjonsbehandling tiltak som ikke har konsesjon. Ved slik konsesjonsbehandling kan det fastsettes nærmere bestemmelser om driften av anlegget eller virksomheten.

15.5.4 Forholdet til den ulovhjemlede omgjøringsadgang

De foreslåtte omgjøringsreglene tar ikke sikte på å gi en uttømmende regulering av omgjøringsadgangen. Reelle hensyn tilsier at omgjøringsadgangen i vassdrags­forhold ikke bør være snevrere enn på andre områder. Utvalget går derfor inn for at omgjøringsreglene i lovutkastet skal suppleres av alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsregler.

15.5.5 Omgjøring av pålegg fastsatt ved rettslig skjønn

Ovenfor har utvalget hatt for øye den situasjon at konsesjonshaveren er gitt pålegg gjennom vilkårene i konsesjonen. I noen saker kan imidlertid pålegg være fastsatt av skjønnsretten. Dette er mest aktuelt i saker etter vassdrags­reguleringsloven, jfr. vregl. §§ 16 nr. 3 og 19 nr. 1, men kan også forekomme i andre saker i henhold til delegasjon til skjønnsretten etter oreignl. §§ 5 eller 10. Etter vassdrags­loven kan det også være fastsatt vilkår ved forhånds­skjønn etter V § 112, og det er en viss adgang til å bringe slike vilkår inn for skjønnsretten til ny prøving etter V § 113.

Vassdrags­myndigheten kan bruke omgjøringsreglene til å gi nye pålegg som supplerer skjønnsrettens pålegg. Men vassdrags­myndigheten kan ikke endre pålegg fastsatt av skjønnsretten uten at det er særskilt hjemmel for det. Noen slik hjemmel finnes ikke i gjeldende rett. Uten at det er særskilt hjemmel for det, kan spørsmålet om endring heller ikke bringes inn for skjønnsretten på ny, jfr. Rt. 1950 s. 590 (592). 20

Dette betyr at pålegg fastsatt av skjønnsretten prinsipielt ligger fast, mens pålegg gitt i konsesjonsvilkårene prinsipielt kan endres. Innholdsmessig trenger det ikke være noen forskjell på de to typer pålegg. Skjønnsrettens pålegg om tiltak kommer imidlertid til dels i stedet for erstatning i penger. Det gjelder særlig for pålegg om tiltak etter vregl. § 16 nr. 3, som av den grunn bør ligge fast.

Andre pålegg er gitt av skjønnsretten av hensyn til behov som kanskje ikke lenger er til stede. Det typiske eksempel er avgivelse av fløtingsvann når fløtingen er opphørt. Det kan tenkes at dette vannet helt eller delvis bør disponeres til energiproduksjon, eller at det bør slippes for andre formål – men kanskje på andre måter og tider enn fløtingen forutsatte. Det kan også forekomme at et pålagt tiltak ikke lar seg gjennomføre. Dersom hverken domstoler eller forvaltningsorganer har myndighet til å endre skjønnsrettens pålegg, blir det spørsmål om det i stedet kan gjøres ved avtale mellom de be­rørte. 21 Det kan imidlertid være høyst uklart hvem som kan inngå en slik avtale på vegne av de allmenne interesser som pålegget skulle tilgodese, og avtaleforhandlinger gir ingen sikkerhet for at alle relevante allmenne interesser blir vurdert i samband med endringen.

Utvalget har derfor vært inne på å foreslå en adgang til å omgjøre også pålegg gitt av skjønnsretten. En slik regel måtte knyttes til strammere betingelser enn rent forvaltningsrettslige omgjøringsregler, f.eks. at det er gått minst 20 år siden skjønnsrettens avgjørelse, eller at de behov som lå under pålegget, er bortfalt. En slik omgjøringsregel bør ikke omfatte skjønnsrettens avgjørelser om erstatning. Det kan videre være spørsmål om myndigheten til å foreta omgjøring av skjønnsrettens pålegg bør ligge til skjønnsretten, eller om den kan legges til vassdrags­myndigheten. Den sist nevnte løsning kan reise prinsipielle spørsmål om forholdet mellom domstoler og forvaltning.

I utvalget har det vært noe ulike oppfatninger om disse spørsmål. Av denne grunn, og fordi spørsmålet har størst betydning i forhold til vassdrags­reguleringsloven, er vi blitt stående ved ikke å ta opp noe konkret forslag.