31 Forholdet til annen lovgivning

31.1 Innledning

I kap. 8.5- 8.7 foran har utvalget tatt opp forholdet mellom en ny vannressurslov og annen lovgivning med sikte på å fastlegge en hensiktsmessig lovstruktur, jfr. også kap. 30.3. Her i kap. 31 vil vi drøfte konkrete tilpasnings­spørsmål mellom vannressursloven og lovverket ellers. Vi kommer også noe inn på hvordan annen lovgivning skal anvendes på spørsmål som gjelder vassdrag og grunnvann, selv om dette til dels er behandlet i samband med bestemte problemstillinger tidligere i utredningen.

Kapitlet omfatter ikke alle aktuelle lover. I tillegg til de som nevnes, vil vi særskilt peke på at sameieloven 18. juni 1965 nr. 6 og servituttloven 29. november 1968 vil få større betydning i vassdrags­forhold enn etter dagens lovgivning. Kommunehelseloven (lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene) vil ha betydning i vannforsyningssammenheng som hjemmel for forskrifter om kvalitetskrav til drikkevann, jfr. kap. 20.5.3.

31.2 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven fremstår som den mest generelle lov om arealdisponering. Lovens regler kan grovt inndeles i tre hovedgrupper: om arealplanlegging, om konsekvensutredninger og om byggesaksbehandling. Lovens virkeområde omfatter også vassdrag og grunnvann, jfr. pbl. § 1. Særlig i byggesaksreglene er det foreslått omfattende endringer i Ot.prp. nr. 39 (1993-94). Fremstillingen nedenfor bygger på loven slik den vil lyde om de foreslåtte endringene blir vedtatt.

31.2.1 Arealplanlegging

Arealplanleggingen har for det første betydning gjennom planleggingsprosessen, som skal bringe frem faktiske opplysninger som er relevante for arealbruken og interesser i fremtidig arealdisponering, om mulig med sikte på en omforent løsning og optimal tilpasning av forskjellige brukerinteresser og i forhold til naturgrunnlaget. For det annet har de arealplaner som er resultatet av planleggingsprosessen, rettsvirkninger for ny arealbruk. En plan er imidlertid ikke til hinder for at eksisterende arealbruk fortsetter. Skal det gripes inn i eksisterende arealbruk i medhold av en plan, må det skje ved at planen blir gjennomført ved ekspropriasjon – slik pbl. § 35 gir adgang til for reguleringsplaner – og at eksproprianten benytter sin ervervede rådighet til å stanse eller endre den tidligere arealbruk. Reglene om arealplanlegging er gjennomgått foran i kap. 14.5 med sikte på vannbruksplanlegging.

Arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven vil ha betydning for forvaltningen av grunnvannsressursene. Særlig gjelder dette for å forhindre lokalisering av ny virksomhet som kan skape risiko for forurensning av grunnvannet. I stor grad kan dette forenes med en areal­disponering som er hensiktsmessig også under andre synsvinkler. I samband med grunnvannsuttak kan det fastsettes særskilte restriksjoner på virksomheten omkring, jfr. forslaget til endringer i pbl. § 20-4 annet ledd bokstav h.

Arealplanleggingen vil også ha betydning for disponeringen av vassdrag. Det kan skje enten ved at vassdrag inngår i planområdet for en arealplan som ikke utarbeides spesielt med sikte på vassdraget, eller ved at reglene om arealplanlegging blir brukt til vannbruksplanlegging. I begge tilfelle vil arealplanen ha rettslig betydning for tiltak og virksomhet knyttet til vassdrag. I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) foreslås det en endring i pbl. § 25 nr. 6 som får uttrykkelig frem at områder for anlegg i vassdrag kan avsettes som spesialområde i en reguleringsplan. Om arealplanlegging som virkemiddel til vannbruksplanlegging viser vi til kap. 14.6 og 14.7 foran.

Utvalget foreslår flere regler som vil fremme bruk av arealplaner som virkemiddel i vassdrags­forvaltningen. Etter utk. § 11 vil kommunen ha adgang til å fastsette i reguleringsplan bredden på det belte av kantvegetasjon som skal opprettholdes. I utk. § 39 foreslår vi bindende arealplaner som ett av de tre rettslige hovedvirkemidler for en differensiert forvaltning av vernete vassdrag. I utk. § 20 foreslås det videre at samlet planlegging av tiltak i et vassdrag fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Hvis en plan gjelder tiltak som vesentlig berører vannkraften eller vannkraftpotensialet i et vassdrag, foreslår et mindretall – Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen og Traagstad – at planen bare kan vedtas etter godkjenning fra vassdrags­myndigheten.

Et flertall i utvalget foreslår dessuten at konsesjon til et tiltak som vil stride mot en rettslig bindende plan etter plan- og bygningsloven, bare kan gis med samtykke fra planmyndigheten, og at en plan kan fastsette at den for bestemt angitte og stedfestede vassdrags­tiltak kan ha samme virkning som en konsesjon etter utk. § 8. Dette gjelder særlig i forhold til konsesjonspliktige masseuttak, forbyggingstiltak, bekkelukkinger og tørrleggingstiltak (utk. §§ 32-35). Mindretallet går inn for å fastslå at en arealplan etter plan- og bygningsloven ikke har virkning for tiltak med konsesjon etter vannressursloven eller vassdrags­reguleringsloven. Spørsmålet om plikt til å utarbeide reguleringsplan for større vassdrags­anlegg etter pbl. § 23 nr. 1 kan synes noe uklart på bakgrunn av de endringer som foreslås i Ot.prp. nr. 39 (1993-94). Utvalgets flertall tilrår – uten å fremme noe konkret lovforslag – at plikten til å utarbeide reguleringsplan ikke skal gjelde for tiltak med konsesjon etter vannressursloven eller vassdrags­reguleringsloven.

For å sikre vannkvaliteten i vassdrag til vannforsyningsformål, foreslår utvalget en utvidelse av adgangen til å fastsette utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel. Dette åpner for at kommuneplanens arealdel kan brukes som et effektivt instrument til å forhindre ny bruk og virksomhet i nedbørfeltet som kan virke negativt inn på vannkvaliteten. Loven gir allerede adgang til å fastsette slike bestemmelser om det skjer i en reguleringsplan. Rådighetsinnskrenkninger som på denne måten blir fastsatt av vannforsyningshensyn, kan være både av midlertidig og av varig karakter. Et mindretall – Ødegaard, Aalstad og Aasen – forutsetter at varige rådighetsinnskrenkninger av hensyn til vannforsyningen blir pålagt ved ekspropriasjon og mot erstatning til grunneiere og rettighetshavere etter reglene i vederlagsloven 6. april 1984 nr. 17. Hvis vannforsyningshensyn gjør det nødvendig å endre eksisterende arealbruk, må det etter utvalgets mening skje ved ekspropriasjon i medhold av reguleringsplan eller ekspropriasjonshjemmelen i oreignl. § 2 nr. 47.

På den annen side foreslår utvalget en begrensning i adgangen til å fastsette bestemmelser om vassdrag i en plan, slik at det ikke skal kunne gis bestemmelser om vannstand og vannføring. Disse spørsmålene skal løses utelukkende på grunnlag av lovutkastet sammen med vassdrags­reguleringsloven og forurensningsloven. Dette er imidlertid ikke til hinder for at planen har bestemmelser om tiltak som kan virke inn på vannstand eller vannføring.

31.2.2 Konsekvensutredninger

Reglene om konsekvensutredninger i pbl. kap. VII-a gjelder også for vassdrags­tiltak. Hvilke vassdrags­tiltak som er meldepliktige etter pbl. § 33-3 og dermed omfattes av reglene, er bestemt i forskr. 27. juli 1990 nr. 626. Etter forskr. § 2 første ledd bokstav a gjelder det meldeplikt for utbygging av vannkraft med årlig produksjon over 40 GWh, eller utbygginger som innebærer en øking av reguleringen i vassdraget med minst 9000 naturhestekrefter. Andre vassdrags­tiltak er ikke meldepliktige, men Miljøverndepartementet kan i samråd med ­Nærings- og energidepartementet pålegge meldeplikt etter pbl. § 33-3 tredje ledd jfr. forskr. § 2 annet ledd hvis virkningenes art, omfang eller betydning antas å være særlig store eller usikre, eller dersom det råder betydelige motsetninger med hensyn til vurdering av tiltakets virkninger for miljø, naturressurser og samfunn. Dette kan f.eks. tenkes ved etablering av nye drikkevannsmagasiner. Et vassdrags­tiltak kan også bli innfanget av reglene om konsekvensutredninger fordi det er et ledd i et annet tiltak som går inn under forskriftene, f.eks. etablering eller utvidelse av særlig store akvakulturanlegg (forskr. § 2 første ledd bokstav l).

Innsending av melding skal skje lenge før det er aktuelt å fremme noen konsesjons­søknad, jfr. pbl. § 33-3 første ledd. Hvis det skal foretas en full konsekvensutredning, skal den som hovedregel foreligge samtidig med konsesjonssøknaden, jfr. pbl. § 33-6 første punktum. Det er forutsetningen at det som kommer frem under konsekvensutredningen, skal tas i betraktning av søkeren ved utforming av søknadens innhold. For øvrig vil konsekvensutredningen være en vesentlig del av beslutningsgrunnlaget for vassdrags­myndigheten og bidra vesentlig til at den alminnelige utredningsplikt etter fvl. § 17 er oppfylt.

Nærings- og energidepartementet er fagdepartement for avgjørelser etter forskriften om konsekvensutredninger. Når et vassdrags­tiltak inngår som del av et annet meldepliktig tiltak, kan et annet departement være fag­departement etter forskriften (f.eks. Fiskeridepartementet for større akvakulturanlegg).

Selv om et vassdrags­tiltak ikke går inn under plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger, fritar ikke det for å utrede konsekvensene av tiltaket i samband med en konsesjonsbehandling. Utredningsplikten følger da av den alminnelige regel i fvl. § 17 første ledd. Gjenstand for utredning må være forhold som er relevante for avgjørelsen. Utredningsplikten etter fvl. § 17 påhviler i utgangspunktet forvaltningen, men utvalget foreslår bestemmelser som vil supplere dette og delvis legge utredningsoppgaven over på konsesjonssøker­en. Etter utk. § 70 kan det gis forskrift om hva en søknad skal inneholde, og etter utk. § 21 annet ledd kan vassdrags­myndigheten kreve ytterligere opplysninger og utredninger av søkeren.

Et generelt spørsmål gjelder utredning av alternativer til det omsøkte tiltaket. Utvalget foreslår her en regel i utk. § 21 tredje ledd, som vil supplere pbl. § 33-5 annet ledd når det foretas full konsekvensutredning. Regelen foreslås i to forskjellige utforminger, og vi viser nærmere til kap. 13.10.2 og merknadene til utk. § 21.

31.2.3 Byggesaksbehandling

Spørsmålet om byggesaksreglene – med krav om byggetillatelse m.v. – gjelder for vassdrags­tiltak, er kommet i en ny stilling med forslaget til endringer i plan- og bygningsloven i Ot.prp. nr. 39 (1993-94). Etter forslaget til endringer i pbl. § 84 vil lovens utgangspunkt være at de materielle regler for byggetiltak – f.eks. kravet til fagmessig utførelse i pbl. § 77 og skjønnhetsparagrafen i pbl. § 74 nr. 2 – skal gjelde også for fysiske tiltak og inngrep i vassdrag. At pbl. § 84 vil omfatte etablering av dammer, er sagt uttrykkelig i motivene (prp. s. 148 sp. 1). Forslaget til endringer i pbl. § 93 vil – på samme måte – fastslå at alle slike tiltak må ha byggetillatelse. Samtidig foreslås det i både §§ 84 og 93 en adgang til å gi forskrift om at bestemmelsene ikke skal gjelde for visse tiltak, og i motivene (særlig prp. s. 142 og 148-49) forutsettes det at denne unntakshjemmelen vil bli brukt for tiltak som får konsesjon etter vassdrags­- eller energilovgivningen.

Etter dette legger utvalget til grunn at pbl. §§ 84 og 93 ikke vil gjelde for konsesjonsplikt­ige vassdrags­tiltak. Derimot vil de få anvendelse på vassdrags­tiltak som ikke er konsesjonspliktige. Fordi slike tiltak i alle fall vil komme inn under et visst sett med regler, kan dette gjøre det mulig å trekke snevrere grenser for konsesjonsplikten etter utk. § 8 enn det som ellers ville ha falt naturlig. Enkelte byggesaksregler vil være aktuelle i forhold til vassdrag og grunnvann, uten hensyn til om pbl. §§ 84 og 93 får anvendelse.

I pbl. § 83 er det foreslått regler om sikring av basseng og brønn og pålegg om gjenfylling av brønn og dam (jfr. prp. s. 139 og 188-91). Bestemmelsen vil avløse de nå gjeldende regler i lov 31. mai 1957 nr. 1 om sikring av brønner, noe utvalget er enig i.

Bassenger – av typen svømmebasseng – vil falle helt utenom utkastet til ny vannressurslov. For brønner vil reglene i utk. kap. IX (om ­rådighet, eventuell konsesjonsplikt og regler for grunnvannsboring) gjelde ved siden av pbl. § 83, mens plan- og bygningsloven vil gi regler om sikkerhetsmessige tiltak i stedet for utk. kap. VII, som bare gjelder for vassdrags­tiltak.

Slike dammer som går inn under forslaget til pbl. § 83, er ofte et viktig trekk i kulturlandskapet og kan ha betydning for biologisk mangfold. De er blitt færre i de 35 år brønnloven har vært gjeldende. Det bør derfor vises varsomhet med gjenfylling av de dammer som er tilbake. Samtidig er det grunn til å regne med at dammene i langt mindre grad utgjør et generelt faremoment for barn enn det som var tilfellet da brønnloven ble til. Gjenfylling av dammer vil som utgangspunkt være et konsesjonspliktig tiltak etter lovutkastet, og når det virkelig foreligger en konkret fare for barn, gir lov­utkastets regler (utk. § 5 annet ledd tredje punkt­um jfr. § 64 og § 45 annet ledd) tilstrekkelig hjemmel for å kreve eller foreta gjenfylling. Utvalget mener etter dette at dammer bør holdes utenfor den adgang til gjenfylling som pbl. § 83 vil gi, og fremmer forslag om det i utk. § 74 nr. 16.

Anlegg av nye dammer vil alltid være konsesjonspliktig, jfr. utk. § 7. Det bør overveies om denne myndigheten for mindre dammer bør delegeres til kommunen.

Reglene om midlertidige og transportable konstruksjoner m.v. i pbl. § 85 gjelder også for stasjonering av husbåter o.l. Bestemmelsen vil derfor innebære en begrensning i den ferdselsrett som gjelder etter utk. § 14. Reglene i pbl. § 85 gjelder også i forhold til grunneieren selv. Hjemmelen i § 85 kan dessuten brukes av kommunene til å regulere plassering av campingvogner m.v. langs vassdrag, også til å innføre en sone fri for campingvogner langs vassdrag­ene.

Pbl. § 101 gjelder forebyggende tiltak mot vannsig fra en naboeiendom som kan skade et byggverk. Slik § 101 nr. 1 foreslås i Ot.prp. nr. 39 (1993-94), kan kommunen pålegge naboen å foreta slike forebyggende tiltak på sin grunn. Denne regelen vil fortsatt være aktuell etter lovutkastet. Erstatningsregelen i pbl. § 103 nr. 3 tredje ledd annet punktum knytter seg imidlertid til den form regelen i nr. 1 har hatt tidlig­ere, og den blir mindre aktuell når eieren av den skadevoldende eiendom selv blir pålagt å utføre tiltakene. Skade og ulempe som er voldt bør da vurderes etter alminnelige naborettslige og erstatningsrettslige regler, og utvalget foreslår derfor at pbl. § 101 nr. 3 tredje ledd annet punktum oppheves.

31.3 vassdrags­reguleringsloven

31.3.1 Forholdet mellom vassdrags­reguleringsloven og vassdrags­loven etter gjeldende rett

vassdrags­lovkommisjonen av 1908 foreslo i sin innstilling at den nye vassdrags­loven skulle ha et eget kapittel med de særlige regler for vassdrags­reguleringer som var tatt inn i vassdrags­reguleringsloven av 1917. Justisdepartementet mente imidlertid at dette kunne gi inntrykk av at bestemmelsene om vassdrags­reguleringer var blitt vurdert på ny, noe som ikke var tilfellet. vassdrags­loven av 1940 ble derfor vedtatt uten et eget kapittel for vassdrags­reguleringer, og vassdrags­reguleringsloven ble opprettholdt. 1

I forarbeidene til vassdrags­loven sies det at forholdet mellom vassdrags­loven og vassdrags­reguleringsloven blir som vanlig mellom generelle lovbestemmelser og spesialbestemmelser. 2 Dette må innebære at spesialbestemmelsene i vassdrags­reguleringsloven går foran de alminnelige regler i vassdrags­loven så langt de rekker, men at vassdrags­lovens regler for øvrig vil supplere denne. Selv om det prinsipielle utgangspunkt er klart, kan det iblant oppstå tvilsomme spørsmål, bl.a. når et spørsmål er regulert i begge lover, men vassdrags­loven har mer utførlige regler uten at de direkte strid­er mot vassdrags­reguleringslovens bestemmelser. Utvalget finner det ikke nødvendig å gjennomgå i detalj hvilke regler i vassdrags­loven som får anvendelse på vassdrags­regulering­er.

Selv hvor det gjelder spørsmål med samme løsning for vassdrags­reguleringer og andre vassdrags­tiltak, har de gjeldende lover ikke noen konsekvent redaksjon når det gjelder å uttrykke slike fellesløsninger. I noen tilfeller er identiske eller nesten identiske bestemmelser satt inn i begge lover, mens man i andre tilfeller har basert seg på en enkelt regel i vassdrags­loven.

31.3.2 Utvalgets hovedsynspunkter

Etter sitt mandat har utvalget ikke til oppgave å foreta en alminnelig vurdering av bestemmelsene i vassdrags­reguleringsloven. Mandatet forutsetter også at vassdrags­reguleringsloven skal bestå som egen lov etter utvalgets forslag.

Etter at utvalget ble oppnevnt, er det gjennomført en omfattende revisjon av reglene i vassdrags­reguleringsloven ved lov 19. juni 1992 nr. 62, jfr. Ot.prp. nr. 50 (1991-92). Lovstrukturutvalget gikk i sin utredning NOU 1992:32 inn for å slå sammen vassdrags­loven og vassdrags­reguleringsloven (s. 205-06). Lovstrukturutvalget foreslo videre at denne loven skulle omfatte de bestemmelser i industri­konsesjonsloven som omhandler inngrep i vassdrag, mens industrikonsesjonslovens regler om ervervskonsesjon burde samles med konsesjonsloven av 1974 i én lov (s. 205).

vassdrags­lovutvalget ser det som en oppgave å foreslå et så klart og enkelt lovverk som mulig basert på den forutsetning at vassdrags­reguleringsloven opprettholdes som egen lov ved siden av lovutkastet. Dette innebærer at vi må vurdere visse endringer av lovteknisk eller innholdsmessig karakter som følge av våre forslag i utkastet til ny vannressurslov. I henhold til mandatet vil vi imidlertid ikke foreta noen generell lovteknisk eller innholdsmessig vurdering av vassdrags­reguleringsloven.

Etter vårt lovutkast vil derfor vassdrags­regulerings­lovens særregler fortsatt gjelde for de tiltak som etter revisjonen i 1992 går inn under den. På den annen side antar vi at de løsninger som er valgt i vassdrags­reguleringsloven, ikke bør ha noen avgjørende betydning for hva som foreslås i en ny vannressurslov.

Vi mener det må komme klart frem i hvilken utstrekning utkastet til ny vannressurslov skal gjelde for tiltak som går inn under vassdrags­regulerings­loven. Dette forutsetter at det er på det rene hvilke tiltak vassdrags­reguleringsloven omfatter, noe som er blitt bedre klargjort ved lovrevisjonen i 1992. Videre må vannressursloven gi beskjed om hvilke vassdrags­tiltak vassdrags­reguleringslovens regler helt eller delvis skal gjelde for, jfr. utk. § 17.

Forholdet mellom de to lovene vil også bli klarere om vassdrags­reguleringsloven begrens­er seg til regler for spørsmål som bare oppstår i samband med de tiltak den gjelder for, og regler som avviker fra bestemmelsene i utkastet til vannressurslov. Regler som skal gjelde både for tiltak etter vassdrags­reguleringsloven og for andre vassdrags­tiltak, bør inntas i den nye vannressursloven.

Når det gjelder forhold som er aktuelle både for vassdrags­reguleringer og for andre vassdrags­tiltak, kan det bli spørsmål om reglene i utkastet til vannressurslov også bør gjelde for tiltak etter vassdrags­reguleringsloven. Utvalget går inn for at de samme regler bør gjelde, når det ikke gjør seg gjeldende særlige hensyn i forhold til vassdrags­reguleringer. Ved vurderingen har vi også tatt hensyn til om det gjelder en regel i vassdrags­reguleringsloven som nylig har vært vurdert i samband med revisjon av loven.

Enkelte spørsmål om endringer i vassdrags­reguleringsloven ble utsatt i Ot.prp. nr. 50 (1991-92) til senere vurdering. 3 Dette gjelder bl.a. spørsmålet om skjønnsrettens kompetanse og om tiltaksskjønn. Utvalget er ikke bedt særskilt om å ta opp slike enkeltspørsmål som knytter seg til vassdrags­reguleringsloven, og av tidsmessige årsaker har vi måttet begrense oss på dette punkt.

Noen av de spørsmål utvalget har drøftet foran, har størst betydning i forhold til kraftutbyggingstiltak som går inn under vassdrags­reguleringsloven. Det gjelder bl.a. for spørsmål om flerbruk og drift ( kap. 15.1), omgjøring av pålegg fastsatt ved rettslig skjønn ( kap. 15.5.5), og spørsmål om erstatning ved ekspropriasjon og ved senskader ( kap. 17.6 og 17.7). Fellesregler om slike spørsmål bør imidlertid samles i den nye vannressursloven. Dette vil medføre en viss forenkling av vassdrags­reguleringsloven og gjøre at den etter vårt lovutkast vil fremstå noe sterkere som en ren konsesjonslov for visse tiltak.

31.3.3 Endringer i vassdrags­reguleringsloven

vassdrags­reguleringsloven bør innledningsvis gjøre det klart hvilke tiltak den gjelder for. Utvalget foreslår at dette skal fremgå av lovens § 1. Bestemmelsen bør bygge på definisjonen av vassdrags­reguleringer slik den lyder etter endringen i 1992. Selv om definisjonen ikke gjør det klart hvor omfattende en regulering (hvilken reguleringsgrad) må være for at den skal omfattes av loven, vil mange tvilsspørsmål i praksis bli løst ved at store deler av vassdrags­reguleringsloven skal gjelde for elvekraftverk med en midlere årsproduksjon over 40 GWh. For øvrig vil man som hittil være henvist til å bygge på et skille mellom årsreguleringer og døgn- og ukereguleringer, slik dette har utviklet seg i forvaltningspraksis.

I forvaltningspraksis er det forutsatt at også pumping av vann til et høyereliggende magasin omfattes, uten at det er kommet til uttrykk i vassdrags­reguleringsloven. Det bør derfor tilføyes nå.

Et større vannkraftprosjekt med en vassdrags­regulering omfatter en rekke tekniske inngrep som ikke i seg selv regnes som noen del av reguleringsanleggene, f.eks. inntaksmagasin for kraftverket, tilløpstunnel fra inntaksmagasin til kraftverk og utløpstunnel fra kraftverk til vassdrag eller sjø. Ekspropriasjon til slike anlegg skjer i dag etter vassdrags­loven (særlig V § 62 nr. 1) og ikke i henhold til vregl. § 16 nr. 1. Når det gjelder konsesjonsspørsmål­et, treffes det imidlertid i praksis ikke noe særskilt konsesjonsvedtak etter vassdrags­loven for denne del av prosjektet, men anleggene inngår som en del av konsesjonsbehandlingen etter vassdrags­reguleringsloven. For elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh synes det derimot etter gjeldende rett som om alle vassdrags­inngrep knyttet til et elvekraftverk går inn under de reglene i vassdrags­reguleringsloven som er gjort gjeldende.

Utvalget mener at den nye loven bør angi en klar løsning. Når et vannkraftprosjekt inne­holder en regulering, kan det være praktisk at hele prosjektet blir behandlet etter de samme regler i vassdrags­reguleringsloven. Dette kan imidlertid føre til at likeartede inngrep – f.eks. et inntaksmagasin – blir behandlet etter forskjellige regler ettersom det inngår et reguleringsmagasin i prosjektet eller ikke.

For motstående interesser vil det ikke være noen ulempe at konsesjonsbehandlingen skjer etter vassdrags­reguleringsloven. Derimot vil adgangen til senere endring/omgjøring av konsesjonen være mer begrenset etter vassdrags­reguleringsloven enn etter utkastet til vannressurslov, iallfall så lenge konsesjonen ikke er tatt opp til alminnelig revisjon (vregl. § 10 nr. 3 første ledd). Den foreslåtte løsningen innebærer ikke noen endring i forhold til hjemfallsretten, som fortsatt bare vil omfatte reguleringsanlegget med tilhørende grunn og rettigheter, og bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen, jfr. vregl. § 10 nr. 4.

Utvalget er blitt stående ved at de praktiske fordeler ved en samlet behandling av prosjektet etter ett regelsett bør veie tyngst. Hvis derimot utbyggeren på et senere tidspunkt vil foreta utvidelser eller endringer som må ha konsesjon, vil det bero på en vurdering av det nye tiltaket isolert sett om det faller inn under vassdrags­reguleringsloven eller den nye vannressursloven, eller bare energiloven (f.eks. en ny kraftstasjon uten påvirkning av vassdraget).

Det bør også fremgå uttrykkelig av vassdrags­reguleringsloven at vannressurslovens regler gjelder så langt vassdrags­regulerings­loven ikke har særregler.

Reglene om hvilke tiltak som er konsesjonspliktige etter vassdrags­reguleringsloven, kan med fordel samles i lovens § 2 og forenkles uten vesentlige reelle endringer i forhold til gjeldende rett. I forhold til dagens regler i vregl. § 3 nr. 2 a-d foreslår vi at bare økningen i rå vannkraft benyttes som avgrensningskriterium, og at de spesielle kriteriene i bokstav a-c sløyfes. Bestemmelsene i vregl. § 4 om avklaring av om det foreligger konsesjonsplikt i det enkelte tilfelle, har hatt liten betydning i praksis, og bør erstattes med reglene i den nye vannressurs­loven, jfr. utk. § 16.

Både vassdrags­reguleringsloven og vassdrags­loven har regler om ekspropriasjonserstatning, bl.a. om 25 % tilleggserstatning og om årlige erstatninger, jfr. vregl. § 16. Utvalget har drøftet disse spørsmålene foran i kap. 17. Hverken utvalgets flertall eller ­mindretall ser grunn til å ha en annen løsning i vassdrags­reguleringsloven enn det foreslås for den nye vannressursloven.

De generelle regler om minstevannføring som utvalget har foreslått i utk. § 10, setter i et nytt lys reglene i vregl. § 19 om avgivelse av vann til allmenn ferdsel og fløting og andre allmenne interesser. Etter rettspraksis (Rt. 1972 s. 560) omfatter dette ikke avgivelse av vann for å ivareta generelle landskaps- og naturvernhensyn. Kravene i utk. § 10 tar imidlertid særlig sikte på å bevare et minimum av vassdragets naturkvaliteter, og bør derfor gjelde i forhold til alle slags inngrep i vassdraget, herunder reguleringer og overføringer. Et mindretall i utvalget – Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen og Traagstad – mener imidlertid at det fortsatt bør være adgang til å utnytte hele vannføringen – medregnet den alminnelige lavvannføring – til produksjon av vannkraft der­som samfunnsøkonomiske hensyn tilsier det. Mindretallet går derfor inn for at utk. § 10 ikke skal gjelde for vassdrags­reguleringer eller elvekraftverk med en midlere årsproduksjon over 40 GWh.

Vregl. § 19 nr. 1 gir også hjemmel for å pålegge andre tiltak enn avgivelse av vann, og kan derfor under ingen omstendighet erstattes fullt ut av utk. § 10. Siden utvalget har avstått fra en generell vurdering av bruken av tiltaks­skjønn, foreslår vi på denne bakgrunn bare rent formelle endringer i vregl. § 19 nr. 1.

Etter vregl. § 19 nr. 2 kan det gis tillatelse til å disponere alt vannet til reguleringsformål, selv om det rammer de allmenne interesser som beskyttes av § 19 nr. 1. Bestemmelsen ble ­vurdert i samband med lovendringen i 1992 og opprettholdt på bakgrunn av nr. 1. Også ­bestemmelsen i nr. 2 kommer etter utvalgets syn i en annen stilling så langt utk. § 10 rekker, og vregl. § 19 nr. 2 vil etter utkastet ikke gi hjemmel for å frita for de krav som følger av utk. § 10. Skal minstevannføringen settes lavere enn den alminnelige lavvannføring, må det skje med hjemmel i utk. § 10 selv. Det kan da reises spørsmål om å oppheve vregl. § 19 nr. 2. Bestemmelsen ble imidlertid vurdert og opprettholdt ved lovrevisjonen i 1992 pga. sammenhengen med retten til å kreve avgitt vann etter nr. 1. Utvalget er på denne bakgrunn blitt stående ved ikke å foreslå bestemmelsen opphevet. Vregl. § 19 nr. 2 vil dermed fungere som en hjemmel til å frita for de krav som følger av § 19 nr. 1, men ikke for de krav som følger av flertallets forslag til utk. § 10 jfr. § 17.

Vregl. § 19 nr. 4 foreslås erstattet med en henvisning i nr. 3 som kan gi den alminnelige regel om utsettelse og etterskjønn i oreignl. § 21 anvendelse på tiltaksskjønn, jfr. nærmere kap. 17.7.2.

Reglene om straffebestemmelser og lovens anvendelse på eldre anlegg, knytter seg til de materielle bestemmelsene i vassdrags­reguleringsloven. Utvalget mener derfor at de fortsatt hører hjemme i vassdrags­reguleringsloven.

31.3.4 Vannressurslovens betydning for tiltak som går inn under vassdragsregule­ringsloven

Etter utvalgets forslag vil reglene i den nye vannressursloven som utgangspunkt få anvendelse også i forhold til vassdrags­reguleringer. Dette gjelder f.eks. for utk. § 5 om forvalter­ansvar og aktsomhetsplikt, § 9 med hjemmel for kvalitetsmål, § 10 om vannuttak og minstevannføring, §§ 13 og 25 annet ledd om grunneierens vannuttak, § 14 om allmennhetens rådighet over vassdrag, § 16 om særskilt avgjør­else av konsesjonsplikten, § 20 om forholdet til samlet planlegging, kap. VI om vernede vassdrag, kap. VII om sikring mot skade fra vassdrags­tiltak, kap. X om erstatning for skade fra vassdrags­tiltak, kap. XII om tilsyn. Så langt disse reglene i den nye vannressursloven skal gjelde, vil også de tilhørende regler i utk. kap. XIII-XVI få anvendelse.

Reglene i vassdrags­reguleringsloven gjør imidlertid at noen av bestemmelsene i vann­ressursloven ikke vil gjelde for vassdrags­reguleringer. Dette dreier seg i det vesentlige om regler som angår konsesjonsbehandling (konsesjonsplikt, konsesjonsbehandling, konsesjonens innhold og virkninger). Adgangen til å utøve rådighet over regulerte vassdrag og ­reguleringsmagasiner som ikke følger av konsesjonen etter vassdrags­reguleringsloven, skal imidlertid bedømmes etter den nye vannressursloven. Hvis slik annen rådighet gjør det nødvendig å endre reguleringskonsesjonen på noen måte, må det skje etter reglene i vassdrags­reguleringsloven (eventuelt alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsregler).

De bestemmelser i utkastet til ny vannressurslov som etter dette ikke vil gjelde for vassdrags­reguleringer, er (de bestemmelser i vassdrags­reguleringsloven som etter lovutkastet vil gjelde i stedet, er angitt):

• § 6 (vannets avløp), jfr. vregl. § 2 jfr. § 1

• § 7 (tilføring av vann), jfr. vregl. § 2 jfr. § 1

• § 8 (konsesjonspliktige tiltak), jfr. vregl. § 2

• § 12 (hovedreglene om grunneierens rådighet), jfr. vregl. § 2

• § 19 (gjenoppføring av vassdrags­anlegg), jfr. vregl. § 2 fjerde ledd

• § 21 (innholdet av søknader, saksutredning), jfr. vregl. §§ 5 og 6

• § 22 (offentliggjøring av søknader), jfr. vregl. § 6

• § 23 (kriterier for konsesjon), jfr. vregl. § 8

• § 24 (vilkår i konsesjon), jfr. vregl. §§ 11-12

• § 25 første ledd (konsesjonens virkning), jfr. vregl. § 16 nr. 1

• § 26 (bortfall av konsesjon), jfr. vregl. § 12 nr. 1

• § 27 (endring og omgjøring av konsesjoner), jfr. vregl. § 10 nr. 3

• § 28 (behandlingen av omgjøringssaker), jfr. vregl. § 10 nr. 3 tredje ledd og § 12 nr. 2 annet ledd annet punktum

• § 37 (refusjon for utgifter til fellestiltak), jfr. vregl. § 9

• kap. VIII (nedlegging av vassdrags­anlegg), jfr. vregl. § 21, jfr. § 10 nr. 4

• § 50 (konsesjonsplikt mht. grunnvann), jfr. vregl. § 2

• § 71 (forholdet til eldre vassdrags­tiltak), jfr. vregl. § 21

• I tillegg går et mindretall inn for at § 10 (minstevannføring) ikke skal gjelde for vassdrags­reguleringer.

For små reguleringer, som faller utenfor konsesjonsplikten etter vassdrags­regulerings­loven, vil utkastet til vannressurslov gjelde fullt ut. Også endringer i et reguleringsanlegg som ikke behandles etter vassdrags­reguleringsloven, vil falle inn under utkastet til vannressurslov i samme utstrekning som tilsvarende tiltak uten tilknytning til et reguleringsanlegg ville gjøre det.

Også elvekraftverk med en midlere års­produksjon over 40 GWh vil komme inn under mange av vassdrags­reguleringslovens regler (jfr. i dag V § 106 nr. 4). Dette betyr at de fleste av de bestemmelser i utkastet til vannressurslov som ikke vil gjelde for vassdrags­regulerin­ger, heller ikke vil gjelde for slike elvekraftverk. Reglene i utk. §§ 12, 37 og kap. VIII vil imidlertid gjelde med henblikk på slike elvekraftverk, selv om de blir uten anvendelse på vassdrags­reguleringer.

31.4 Energiloven

Etter den tidligere lov 19. juni 1969 nr. 65 om elektriske anlegg forekom det at endringer i et kraftverk med virkninger for vassdraget bare ble konsesjonsbehandlet etter den loven, og ikke etter vassdrags­loven. Dette forekommer også etter energiloven 29. juni 1990 nr. 50. Vi viser om dette til redegjørelsen i kap. 21.2.2.

Utvalget tilrår at skillet mellom virkeområdet for energiloven og den nye vannressurs­loven for fremtiden trekkes slik at alle tiltak som kan påvirke vassdraget, må konsesjonsbehandles etter de vanlige regler i utk. § 8. Dette bør gjelde selv om det er utskifting i det maskinelle eller elektriske utstyr i en kraftstasjon som kan påvirke vassdraget, typisk ved redusert vannføring i en delvis utbygd foss. I stedet for å sette konsesjonsvilkår etter energiloven av hensyn til vassdraget når det skal skiftes ut elektriske anlegg i et gammelt kraftverk uten konsesjon etter vassdrags­lovgivningen, foreslår flertallet en adgang til å innkalle slike eldre anlegg til konsesjonsbehandling etter lovutkastet, jfr. utk. § 71 tredje ledd annet punktum. Et mindretall – Berg, Høisveen, Samuelsen, Terjesen og Traagstad – tilrår at man for eldre anlegg fortsetter den gjeldende praksis med eventuelle supplerende vilkår i medhold av energiloven når det blir aktuelt med konsesjonsbehandling etter denne loven.

31.5 Konsesjonsloven og industrikonsesjonsloven

Konsesjonsloven 31. mai 1974 nr. 19 og industrikonsesjonsloven 14. desember 1917 nr. 16 har regler om konsesjonsplikt for erverv. Konsesjonsloven har en alminnelig regel om konsesjonsplikt for erverv av fast eiendom (konsl. § 2) og for stiftelse og overdragelse av visse begrensede rettigheter i fast eiendom (konsl. § 3). Industrikonsesjonslovens kap. I medfører konsesjonsplikt for erverv av eiendomsrett eller stiftelse og overføring av bruksett til vannfall (ikl. § 1). 4 Hvis et erverv er konsesjonspliktig etter industrikonsesjonsloven, gjelder ikke konsesjonslovens regler (konsl. § 2 fjerde ledd nr. 2).

Iverksetting av et vassdrags­- eller grunnvannstiltak er ikke noe som i seg selv utløser konsesjonsplikt etter disse to lovene. Utvalget har videre gått inn for at erverv (overføring) av eiendomsrett eller bruksrett til vassdrag eller av rett til å utnytte eller påvirke grunnvannet ikke skal være konsesjonspliktig etter lovutkastet, se foran kap. 13.9 og 19.7.3. Ved et eierskifte vil den tidligere konsesjon med vilkår og eventuelle pålegg etter vannressursloven bli bindende for den nye eieren. I prinsippet er det derfor et klart skille mellom konsesjonsplikten etter den nye vannressursloven og konsesjonsplikten etter konsesjonsloven og industrikonsesjonsloven.

Selv om konsesjonsplikten etter disse lovene er knyttet til erverv, er det imidlertid adgang til å avslå en konsesjonssøknad på grunn av det tiltak som konsesjonssøkeren planlegger eller har angitt i sin søknad. Gjennom konsesjonsvilkår etter konsl. § 9 eller ikl. § 2 (jfr. §§ 4 fjerde ledd og 5 fjerde ledd nr. 3) kan konsesjonsmyndigheten regulere bruken av den konsederte eiendom. Reglene om ervervskonsesjon kan derfor brukes slik at de fungerer som regler om tiltakskonsesjon når en tiltakshaver må er­verve eiendom til sitt tiltak. Industrikonsesjons­lovens regler er i en årrekke blitt brukt på denne måten når det gjelder kraftutbyggingstiltak som ikke går inn under vassdrags­reguleringsloven. Når regler om ervervskonsesjon omfatter stiftelse av bruksretter, blir skillet mellom ervervskonsesjon og tiltakskonsesjon enda mer utvisket.

Utvalget foreslår likevel ikke noen endringer i konsesjonsloven eller industrikonsesjons­loven, bortsett fra at reglene om tilsyn i ikl. § 2 fjerde ledd nr. 15 og 16 bør erstattes av vannressurslovens regler i utk. kap. XII. Spørsmålet om en klarere avgrensing mellom disse lovene og vannressursloven bør etter vår mening heller vurderes i samband med en revisjon av regelverket om ervervskonsesjon, slik Lovstrukturutvalget har tatt til orde for i NOU 1992:32 s. 198-200.

31.6 Granneloven

Lov 16. juni 1961 nr. 15 om rettshøve mellom grannar er den alminnelige lov for naboforhold. Som naboforhold regnes ikke bare forholdet mellom tilgrensende eiendommer; loven kan i prinsippet få anvendelse så langt virkningene av virksomhet på en fast eiendom strekker seg. 5 Loven oppstiller en alminnelig tålegrense i naboforhold som begrenser hva man kan gjøre på egen eiendom dersom det får virkninger for naboen (§ 2). Overskrides tålegrensen, får naboen krav på erstatning for voldt økonomisk tap (§ 9) og – med viktige modifikasjoner – på retting (§ 10). Det skal gis nabovarsel om påtenkte tiltak som kan være til skade eller ulempe på naboeiendom (§ 6), og det kan holdes forhåndsskjønn til å avgjøre om tiltaket vil gå klar av tålegrensen (§ 7).

Granneloven gjelder bare så langt ikke annet følger av serlege rettshøve (grannel. § 1). Denne reservasjonen tar først og fremst sikte på privatrettslige rettsgrunnlag, som avtale og hevd. Forholdet til annen lovgivning er ikke løst uttrykkelig, og utvalget ser derfor et visst behov for å avklare forholdet mellom granneloven og lovutkastet.

Etter gjeldende rett ser det ut til at vassdrags­loven – så langt den rekker – vanligvis har vært oppfattet som uttømmende og gått foran grannelovens regler. Også utenom den alminnelige bestemmelse i V § 8 har vassdrags­loven en rekke regler av naborettslig karakter. 6 Det gjelder f.eks. V § 10 nr. 2 om at en lavereliggende nabo må finne seg i at små vannsamlinger har naturlig avløp over hans grunn, og nr. 4 om at ingen eier må rå over en dam til skade for naboen når den strekker seg over begge eiendommer. V § 14 nr. 1 om vannuttak og § 25 nr. 1 bokstav a om utledning av vann i grøfter er andre eksempler. På den annen side har grannelovens regler i rettspraksis vært anvendt på vannsig fra en eiendom til en annen som ble forårsaket ved anlegg av en hage, jfr. RG 1993 s. 1224 (Larvik – kort referat).

Utvalget foreslår en generell tilføyelse til grannel. § 1 om at granneloven ikke skal gjelde for vassdrags­tiltak. I stedet skal naboens interesser ivaretas gjennom bl.a. forvalteransvaret etter utk. § 5 og konsesjonsplikten etter utk. § 8, jfr. kap. 11.8. Tålegrensen i grannel. § 2 vil imidlertid få betydning for retten til erstatning for skade som et lovlig vassdrags­tiltak volder på fast eiendom, jfr. utk. § 54 første ledd.

Påvirkning av grunnvann står etter utvalg­ets mening i en noe annen stilling. Lovutkastet innfører ikke noen alminnelig konsesjonsplikt for grunnvannstiltak, og skader fra endringer i grunnvannsnivået kan til dels være vanske­lige å skille fra andre skadeårsaker. Vi er etter dette blitt stående ved at granneloven bør gjelde på vanlig måte for grunnvannstiltak. Dette vil også medføre en endret og mer nyansert bedømmelse enn f.eks. V § 11 medfører når det gjelder vern for eldre brønner m.v.

31.7 Forurensningsloven

31.7.1 Oversikt over lovverket

Forurensning av vassdrag var regulert i vassdrags­lovgivningen frem til 1970, da lov 26. juni 1970 nr. 75 om vern mot vannforurensning ble vedtatt. vassdrags­loven av 1940 hadde opprinnelig et eget kapittel 5 om forurensning av vassdrag, som også fastsatte konsesjonsplikt for visse forurensende utslipp. Vannvernloven av 1970 ble opphevet da lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall ble vedtatt som en samlet forurensningslov.

Forurensningsloven omfatter bl.a. forurensning av både vassdrag og grunnvann. Den er bygd opp på et alminnelig forbud mot å foru­rense (§ 7 første ledd jfr. § 6), slik at forurens­ende virksomhet må ha et særskilt rettsgrunnlag. Det kan følge av loven selv (§ 8, f.eks. når det gjelder vanlig forurensning i landbruket), av forskrift (§ 9), eller av konsesjon (utslippstillatelse, § 11). Det er nærmere regler om konsesjonsbehandling i forurl. kap. 3. vassdrags­lovens regler om kloakkledninger (V kap. 4) er i det vesentlige avløst av regler om avløps­anlegg i forurl. kap. 4. Forurensningsloven har videre regler bl.a. om tilsyn ( kap. 7) og erstatning for forurensningsskader ( kap. 8).

vassdrags­lovens alminnelige regler om konsesjonsplikt i V §§ 104-105 har, særlig etter endringen i 1992, en så vid ordlyd at de godt kan omfatte forurensningshensyn. I seg selv faller forurensningshensyn naturlig inn under begrepet allmenne interesser. Men både ut fra vassdrags­lovens forhistorie – med særskilte konsesjonsregler for forurensning – og med en særskilt forurensningslov som uttrykkelig omfatter vannforurensning – er det klart at forurensning ikke er konsesjonspliktig etter V §§ 104-105.

31.7.2 Utvalgets hovedsynspunkter

Utvalget har drøftet lovstrukturen i kap. 8.5.3 foran. Selv om man i utenlandsk rett har mange eksempler på at vannforurensning behandles i vassdrags­lovgivningen, har vi konkludert med at forurensningsloven og en alminnelig lov for vassdrag og grunnvann bør utgjøre to atskilte lover.

Hovedskillet mellom forurensningsloven og vannressursloven bør etter utvalgets mening gå slik at forurensning av vassdrag og grunnvann reguleres av forurensningsloven, mens andre inngrep og annen påvirkning av vassdrag og grunnvann reguleres i vannressursloven. Lovteknisk foreslår vi dette gjennomført ved at forurensning holdes utenfor nøkkelbegrepet vassdrags­tiltak i definisjonen i utk. § 3 bokstav a. Når det gjelder påvirkning av grunnvann, forutsetter utvalget at hjemmelen for å innføre konsesjonsplikt i utk. § 50 første ledd bokstav c ikke blir brukt med sikte på forurensning av grunnvann.

Selv om den prinsipielle grensen mellom de to lovene etter dette vil være klar, kan det likevel oppstå tvil. Dels kan tvilen knytte seg til selve forurensningsbegrepet – altså om en viss påvirkning av vannressursene skal regnes som forurensning. Dessuten kan mange tiltak og anlegg i vassdrag ha en forurensningsmessig side i tillegg til sine øvrige virkninger for vassdraget.

Begrepet forurensning er omfattende slik det er definert i forurl. § 6. I forhold til lovutkastet er de viktigste punkter at begrepet omfatter både tilførsel av fast stoff, væske og gass til både vann, grunn og luft, foruten påvirkning av temperaturen. Dessuten regnes ethvert tiltak som forverrer virkningen av tidligere utslipp som en forurensning (forurl. § 6 annet ledd). Vannuttak kan derfor falle inn under forurensningsloven fordi det øker konsentrasjonen av forurensende stoffer og forverrer forurensningssituasjonen i vassdraget.

Etter utvalgets oppfatning vil de rettslige virkemidler i lovutkastet redusere behovet for en vid anvendelse av forurensningsloven. Når vannressursloven er vedtatt, vil den kunne tjene til å sikre vassdrags­miljøet i tilfelle hvor man i dag ser seg nødt til å bruke forurensningsloven. På den annen side står det fortsatt klart at vannressursloven ikke skal tjene til noen delvis avløsning av forurensningsloven.

Utvalget finner det vanskelig å oppstille ett enkelt kriterium som presiserer grensen. Det lar seg neppe gjøre å trekke en prinsipiell grense mellom fysisk og kjemisk påvirkning av et vassdrag, slik at bare de kjemiske virkninger skulle betraktes som forurensningsvirkninger. På den annen side kan det føre for langt å anse enhver påvirkning av vannkvaliteten for forurensning, rent bortsett fra at også kvantitetsmessig påvirkning kan ha virkning for vannkvaliteten. Er det tale om tiltak som tilfører miljøfremmede stoffer eller forverrer virkning­en av slike, må forurensningsloven få anvend­else – alene eller ved siden av lovutkastet. Hvis miljøpåvirkningen skjer via stoffer som finnes naturlig i vassdraget, kan det lettere bli tale om å anse vannressursloven for uttømmende. Men hvis dette forverrer anerkjente forurensningsproblemer (f.eks. ved eutrofiering), vil for­holdet dekkes av forurensningsloven.

I grensetilfellene bør det overveies om konsesjonsbehandling etter én av lovene kan være tilstrekkelig. Dette kan løses ved den administrative praktisering av grensene for konsesjonsplikt i utk. § 8, ved at Kongen gir forskrift etter utk. § 8 fjerde ledd annet punktum om at konsesjonsbehandling etter vannressursloven kan erstatte konsesjonsbehandling etter forurensningsloven, eller ved en tilsvarende forskrift etter utk. § 18 første ledd bokstav b om at konsesjonsbehandling etter forurensningsloven kan erstatte konsesjonsbehandling etter vannressursloven.

I tilfelle hvor de forurensningsmessige og andre virkninger av et vassdrags­tiltak tilsier at det blir behandlet etter både vannressursloven og forurensningsloven, bør det sørges for en prosessuell og materiell samordning: Det bør foretas en samordnet og samtidig saksbehandling etter de to lovene, om mulig basert på én felles søknad og felles høring. De eksisterende ordninger med samordnet konsesjonsbehandling etter forurensningsloven og vassdrags­lovgivningen i saker om kraftutbygging, jordvanning og akvakultur bør fortsette. En materiell samordning innebærer at de avgjørelser som treffes etter de respektive lover, ikke må stride mot hverandre og lede frem til et resultat som samlet sett er rimelig og hensiktsmessig, jfr. kap. 13.11. En slik samordning innebærer imidlertid ingen begrensning av hjemmelsgrunnlaget i de respektive lover for å sette konsesjonsvilkår, foreta omgjøring osv.

Uansett om et tiltak blir behandlet etter bare den ene lov eller etter begge, vil de respektive myndigheter ha adgang til å ta hensyn til virkninger som primært ivaretas gjennom den annen lov. Ellers kunne man risikere f.eks. at det ble gitt konsesjon i tilfelle hvor de samlete ulemper tilsier at et tiltak ikke blir utført, men hvor både forurensningsvirkningene og andre ulemper hver for seg er for små til alene å begrunne et avslag på konsesjonssøknaden. Denne betraktningsmåten er også i samsvar med den seneste høyesterettspraksis om forurensningsloven, Rt. 1993 s. 528.

Utvalget peker endelig på at lovutkastet har med flere regler som delvis er motivert i ønsket om å motvirke forurensninger. Det gjelder særlig for utk. § 6 annet ledd om infiltrasjon i nedbørfeltet og reglene om kantvegetasjon og forbygging i utk. §§ 11 og 33.

31.7.3 Konkrete grensetilfelle

Utvalget skal her ta opp noen tiltakstyper som ligger i grenselandet mellom forurensningsloven og vassdrags­lovgivningen, og som til dels blir behandlet etter begge lover i dag.

Grusuttak kan medføre forurensningsproblemer i tillegg til skjemmende sår i elvebredden, endringer i strømforhold og massetransport, biotopendringer for fisk og vannfugl m.v., jfr. kap. 24.4. Forurensningsproblemene kan bestå i oppvirvling av partikler og erosjon, eutrofieringsproblemer der grusforekomsten står i forbindelse med finkornete og næringsrike masser, og oljelekkasjer m.v. fra maskinelt utstyr. Etter Miljøverndepartementets rundskriv T-1/88 vedlegg II må alt dette anses som forurensningsvirkninger som faller inn under forurensningslovens virkefelt. Utvalget anser at det for fremtiden vil være rimelig å behandle grusuttak etter forurensningsloven iallfall når det gjelder eutrofiering og lekkasjer fra maskinelt utstyr.

Mudringsarbeider vil medføre en oppvirvling av partikler, som regel av midlertidig karakter og endre bunnforholdene med mulige biotopmessige konsekvenser. Oppvirvlingen kan medføre frigjøring og spredning av stoffer som har ligget i ro i avsetninger på bunnen. Inneholder massene fremmede stoffer, vil dette tilsi en behandling etter forurensningsloven, mens dette bør være unødvendig når massene er naturlige avsetninger i vassdraget. Hensynet til fiskebiotoper kan ivaretas etter lovutkastet i den grad arbeidene ikke går inn under lakseloven i stedet.

Forbygging kan ha lignende konsekvenser som grusuttak, og Miljøverndepartementet har i rundskriv T-1/88 vedlegg I forutsatt at forbygging faller inn under forurensningsloven. Lekkasjer fra maskinelt utstyr vil her falle inn under lovgrunnlaget for midlertidig anleggs­virksomhet i forurl. § 8, men utslipp av sanitært avløpsvann fra eventuelle arbeidsbrakker vil kreve utslippstillatelse på vanlig måte. Andre miljøvirkninger av forbyggingen bør ivaretas gjennom utk. § 33. Det gjelder både for erosjonsproblemer i anleggsfasen og for økt avrenning og erosjon etter fullført forbygging. Bestemmelsen kan dessuten brukes med sikte på andre miljøvirkninger av forbyggingen, f.eks. vegetasjonsskader og biotopendringer. Særlig når det ikke skjer noen konsesjonsbehandling etter forurensningsloven, kan også de utpregete forurensningshensyn telle med ved vurderingen etter utk. § 33.

Dumping av miljøgifter og avfall vil kreve behandling etter forurensningsloven. Derimot bør dumping og utfylling med naturlige masser – sprengstein, grus m.v. – som ikke inneholder særlige forurensende stoffer, bare behandles etter lovutkastet.

Vannuttak og senking bør i utgangspunktet vurderes etter lovutkastet, men vil kreve behandling etter forurensningsloven hvis det kan medføre en skadelig øking av forurensningskonsentrasjonen i vassdraget. Erosjonsvirkninger bør som utgangspunkt vurderes etter lovutkastet, men forurensningsloven kan komme inn der erosjonen kan medføre særlige forurensningsproblemer, især ved eutrofiering.

Tilføring av vann omfatter flere situasjoner. Tilføring av ferskvann faller inn under lovutkastet (jfr. bl.a. utk. § 7), og selve tilføringen faller utenfor forurensningsloven også om vannet kommer fra et annet vassdrag med en annen kjemisk sammensetning. Tilføring av forurenset avløpsvann krever derimot tillatelse etter forurensningsloven, og bør normalt falle helt utenom lovutkastet. Tilføring av overvann, særlig fra tettbygde strøk, kan volde fare for forurensning, og i utslippstillatelser for kommunale renseanlegg blir det ofte stilt krav til overvannshåndteringen. Det kan imidlertid ikke sies generelt at tilføring av overvann vil kreve konsesjon etter forurensningsloven. Det må derimot sies om tilføring av saltvann, f.eks. ved etablering av saltvanns­magasiner på land, bl.a. på grunn av faren for forurensning av grunnvannet. For tilføring av saltvann bør det overveies om ikke behandling etter forurensningsloven kan være tilstrekkelig.

Luftovermetning (nitrogenovermetning) kan forekomme ved bekkeinntak til kraftverk, der inntaket er utformet som en bratt sjakt som fører fra bekkeleiet ned til overføringstunnellen. I overgangen til et fylt tverrsnitt rives luft med vannmassene og utsettes for trykkøkning i tunnelsystemet, med luftovermetning til følge. Hvis det overmettede vannet ikke blir blandet med annet vann, kan dette skape problemer ved utslipp i vassdraget, hvor det kan skje at særlig oppdrettsfisk får dykkersyke av luftovermettet vann. Et slikt hendelsesforløp innebærer at det tilføres gass til vann slik at det kan være til skade eller ulempe for miljøet, og det faller dermed inn under forurensningslovens regler.

Bekkelukking gir dårligere selvrensningsevne og kan dermed påvirke vannkvaliteten og falle inn under forurensningsloven. Hittil er likevel bekkelukking konsesjonsbehandlet etter forureningsloven i liten grad. Utvalget vil ikke utelukke at det i enkelte tilfelle kan være aktuelt å behandle bekkelukking etter forurensningsloven, men antar at de forurensningsmessige hensyn stort sett kan bli ivaretatt ved en vurdering på grunnlag av utk. § 34.

Om forholdet mellom forurensningsloven og lovutkastet når det gjelder særlige rådighetsinnskrenkninger på forurensende virksomhet av hensyn til drikkevannsforsyningen, viser vi til kap. 20.5.4 og 20.5.6.

31.7.4 Konkrete tilpasninger mellom regelverket i forurensningsloven og vannressursloven

Som det fremgår ovenfor, er det vanskelig å trekke en helt skarp grense mellom forurensning og vassdrags­tiltak for øvrig. I forhold til bl.a. regler om konsesjonsbehandling og tilsyn kan den nærmere grensedragning foretas administrativt i samarbeid mellom de berørte myndigheter. Det kan påregnes at domstolene vil akseptere en slik grensedragning i forvaltningspraksis dersom den har rimelige grunner for seg. Likevel vil det være en ulempe om regelsettene avviker sterkt fra hverandre.

I forhold til reglene om erstatning for skader fra vassdrags­tiltak vil en slik administrativ grensedragning overfor reglene om erstatning for forurensningsskader være mer problematisk. I praksis kan det oppstå tilfelle hvor det er vanskelig å skille mellom f.eks. forurensningsskade og fuktskade. Dette taler for at reglene om erstatning bør være mest mulig ens, og utvalget har derfor tatt hensyn til erstatningsreglene i forurl. kap. 8 ved utforming av reglene om erstatning i lovutkastets kap. X.

31.8 Naturvernloven

Lovutkastet gjør ingen innskrenkninger når det gjelder naturvernlovens anvendelse på vassdrag og grunnvann. Som det fremgår av kap. 23 foreslår vi at naturvernloven blir tatt i bruk som det strengeste hjemmelsgrunnlaget i en differensiet forvaltning av vernede vassdrag. Vi foreslår derfor en endring i naturvernloven for å bedre hjemmelsgrunnlaget for dette, jfr. utk. § 74 nr. 12 med forslag til endring i naturvernl. § 11 og innføring av en ny § 11 a. Vern etter naturvernloven vil gi en adgang til å utføre visse skjøtselstiltak i vassdraget som går utover det vannressursloven vil gi adgang til.

Når et vassdrags­objekt som Stortinget har vernet mot kraftutbygging, er blitt vernet eller inngår i et verneområde etter naturvernloven, vil bare enkelte av kapitlene i lovutkastet gjelde. Utgangspunktet etter utk. § 39 annet ledd første punktum er at vannressurslovens regler, bl.a. om konsesjonsbehandling, ikke skal gjelde. Reglene om sikkerhet, tilsyn, erstatning og om hvem som kan utøve rådighet skal likevel gjelde på vanlig måte, jfr. utk. § 39 annet ledd annet punktum.

Vassdrag som ikke er vernet i Stortingets vedtak om verneplan for vassdrag, men som inngår i et verneområde etter naturvernloven, står i en annen stilling. For disse vassdragene vil reglene i vannressursloven gjelde side om side med vernebestemmelsene som er fastsatt etter naturvernloven. Det kan være spørsmål om dette bør forenkles, f.eks. slik at det blir tilstrekkelig med behandling i forhold til vernevedtaket uten konsesjonsbehandling etter vannressursloven. Utvalget foreslår derfor en hjemmel for dette i utk. § 18 bokstav c. For øvrig er dette en del av et generelt spørsmål om samordning mellom behandling etter vernebestemmelser etter naturvernloven og saksbehandling etter annen lovgivning, som trolig egner seg for en vurdering på bredere basis av Miljøverndepartementet.

31.9 Viltloven

Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet omfatter alle viltlevende landpattedyr og fugler, amfibier og krypdyr. Loven vil gjelde fullt ut ved siden av den nye vannressursloven. Viltlovens regler vil derfor ha betydning for tiltak i vassdrag som kan påvirke viltet eller dets leveområder.

Dette gjelder bl.a. hensynsregelen i viltl. § 3 tredje ledd, som bestemmer at det ved enhver virksomhet skal tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade. Vedtak om biotopvern etter § 7 annet ledd kan beskytte vassdrags­nære biotoper og også omfatte (deler av) vassdrag. Når det gjelder fjerning av beverdammer, viser utk. § 29 femte ledd til reglene i viltloven, særlig § 13 annet ledd, som direkte angår dette. Lovutkastets regler om ferdsel i vassdrag blir supplert av viltl. § 21 når det gjelder jakt fra motorfartøy. Likedan har det forbud som viltl. § 22 setter mot jakt på svømmende dyr betydning fra et vassdrags­synspunkt. Grunneierens jaktrett på elv og innsjø går etter viltl. § 32 så langt som hans eiendomsrett.

31.10 Lakseloven

31.10.1 Historikk

Enkelte sider av ferskvannsfisket er behandlet i lovgivningen så langt tilbake som Gulatingsloven, Frostatingsloven og Magnus Lagabøters landslov av 1274. I Christian Vs Norske Lov fra 1687 (NL) fantes det i 5. bok 11. kapittel i alt 14 artikler av vassdrags­rettslig karakter, hvorav de fleste vedrørte fiske. Reglene, som hadde sine røtter i Magnus Lagabøters landslov fra 1274 og landskapslovene, bygget på prinsippet om eksklusiv fiskerett og knyttet i prinsippet fiskerett og eiendomsrett sammen – dog med visse modifikasjoner. Allerede på dette tidspunkt var innført restriksjoner på tiltak som kunne ødelegge fisket for andre – å sette gjerde tvert over Elv var således en krenkelse i forhold til eierne høyere opp i vassdraget.

I nyere tid har det vært gitt særskilte lover om fiskevannsfisket selv om både vassdrags­reguleringsloven og vassdrags­lovene av både 1887 og 1940 har hatt betydning. Det var laksefisket som først fikk lovgivernes oppmerksomhet, og lov av 17. august 1848 angaaende Fredning av Lax og Søørret var den første rene lakselov som ble vedtatt. Senere ble det vedtatt en rekke lover og lovendringer om laksefisket. Til tross for denne særskilte reguleringen, dannet reglene i NL grunnlaget for fiskeretten i Norge i bort i mot tre hundre år, og først ved lov om laksefiske og innlandsfiske av 6.mars 1964 ble det satt definitiv strek over bestemmelsene i NL 5-11.

Innlandsfisket har i mindre grad enn laksefisket vært regulert, selv om det ned gjennom tidene er laget bestemmelser av betydning for innlandsfisket også – av nyere lover kan nevnes fjelloven av 1920 (nå avløst av lov 6. juni 1975 nr. 31) og lov om fredning av ferskvannsfisk av 2. juni 1933 med tilleggslov av 19. mai 1946.

I 1947 ble det oppnevnt en komite til å utarbeide en lov om ferskvannsfisket. Komiteens innstilling av 1948 dannet grunnlag for Ot.prp. nr. 8 (1955) med forslag til ny lov om innlandsfisket. I 1949 var det imidlertid nedsatt nok en komite – til revisjon av lakselovverket (lov 27 februar 1930 nr. 5 om laks og sjøørretfiskeriene med senere endringer, samt en rekke små­lover, hovedsaklig om fredningstidene). Da Ot.prp. nr. 8 (1955) ble behandlet, henstilte Odelstinget derfor regjeringen om å legge frem en felles lov, og basert på Ot.prp. nr. 3 (1962-63) fikk vi ved lov av 6. mars 1964 en felles lov om laksefiske og innlandsfiske. Denne er nå avløst av lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

31.10.2 Kort om lakseloven av 1964

Lakseloven av 1964 tok bl.a. sikte på å løse forholdet mellom næringsfiskere og sport­fiskere, mellom sjøfiskere og elvefiskere, og mellom grunneiere og allmenhet. Loven var preget av overgang fra næringsfiske til rekreasjons- og fritidsfiske.

Selv om reglene for laksefiske og innlandsfiske fantes i samme lov, betydde ikke det at reglene var de samme for alt fiske i vassdrag. Dette avspeilet seg i lovens systematikk, med en del med alminnelige bestemmelser, en annen del med særbestemmelser for laksefisket, en tredje del med særbestemmelser for innlandsfisket og en kort felles fjerde del med forskjellige bestemmelser.

I henhold til formålsparagrafen tok loven sikte på at lakse- og innlandsfisket skulle utvikles både i næringsmessig øyemed og som rekreasjon. Dette innebar et vern om fiskebestanden. Foruten at loven selv inneholdt en rekke forbud og bestemmelser av regulerende art, var den en typisk fullmaktslov, som ga forvaltningsmyndigheten stor frihet til å gi nærmere regulerende bestemmelser. For å oppnå formålet ble det videre gitt mulighet til en sterkere organisering av fisket og fiskekulturen og til større grad av systematisk statlig forvaltning enn tidligere.

Lakseloven av 1964 bygde som tidligere lover på det prinsipp at grunneieren har enerett til fisket. Loven inneholdt imidlertid også bestemmelser med sikte på å ivareta og forbedre allmennhetens muligheter til fiske.

31.10.3 Kort om lakseloven av 1992

I årene etter lakseloven av 1964 har bl.a. sjøfisket etter laks ført til at det samlede press på laksestammen har økt betydelig. Arbeidet med vern og forvaltning av laksestammene er også blitt kraftig trappet opp. Samtidig har interessen for annen innlandsfisk økt. I 1981 ble det derfor nok engang nedsatt et utvalg som skulle foreslå en ny lov på dette området. Utvalgets utredning NOU 1987:2 ble fulgt opp av Ot.prp. nr. 29 (1991-92) og resulterte i den nå gjeldende lov om laksefisk og innlandsfisk.

Lovens tittel og systematikk er endret i forhold til loven av 1964. Videre fremhever lovens formål bevaring og utvikling av ressursene fremfor høsting, og er således mer naturvernrettet. Den viktigste materielle endringen er fredningsprinsippet i § 4; mens laksefiske tidligere var tillatt med mindre det fantes positive forbud, er regelen nå at alt laksefiske er forbudt med mindre det er uttrykkelig tillatt. Det er videre foretatt visse endringer innen fiskeforvaltningen, først og fremst ved at alle krav om egne nemnder er sløyfet og kommunen er blitt det lokale forvaltningsorgan (§ 6). Vern og utvikling av fiskestammer og biotoper er viet større plass en tidligere (se særlig § 7). Videre er det kommet bestemmelser om importforbud, kultiveringstiltak, og tiltak i akutte ­krisesituasjoner – alle med sikte på bevaring av fiskestammene. I tillegg er alle bestemmelser om bevaring av fiskestammene i loven av 1964 videreført. Den nye loven inneholder dessuten en regel om organisering og drift av vassdrag med krav til driftsplaner (§ 25). Verdt å merke seg er også en ny bestemmelse om objektivt ansvar ved skade på fiskeredskap (§ 46). Med unntak av en bestemmelse som gir barn en begrenset rett til gratis fiske etter innlandsfisk (§ 18), gjør loven ingen endringer i reglene om fiskeretten.

Et overordnet mål for lakseloven av 1992 er å verne og utvikle de naturlige bestander av vandrende laksefisk og innlandsfisk, å beskytte og forbedre fiskens livsmiljø, og å gi vern for truete eller sårbare arter. Også vassdrags­loven av 1940 gir rom for å legge vekt på virkningene for fiskens livsmiljø. Særlig i sin opprinnelige utforming pekte den på hensynet å sikre fiskens frie gang i vassdraget (V § 104 slik den lød før endringen i 1992). Det er ikke foretatt noen generell avklaring av forholdet mellom lakseloven og vassdrags­loven i lovene eller deres forarbeider. Enkelte bestemmelser i lakseloven sier imidlertid at de ikke gjelder hvis forhold blir behandlet etter vassdrags­lovgivningen.

31.10.4 Tiltak som kan påvirke fiskebestanden

Et vassdrags­tiltak kan påvirke fiskens leve­områder uansett om det er ledd i kraftutbygging, vannforsyning, jordbruk, skogbruk, fiskeoppdrett, grusuttak, samferdsel eller annen virksomhet. Fiskens leveforhold kan bli påvirket bl.a. ved at reproduksjonsområdene blir forringet, bestanden av næringsdyr blir redusert , fiskens frie gang blir vanskeliggjort, eller ved at det skjer uheldige endringer i beskatningen. Tiltak som kan få konsekvenser for fisken er særlig tiltak som medfører endring av vannstand, vannføring, vannhastighet, temperatur­forhold, substrat, bassengform eller av den nærmeste randsonen til vassdraget. Som eksempler kan nevnes:

• uttak av vann

• endring av vannstand

• bygging av demninger, brokar og terskler

• utstikkere

• utlegging av store steiner

• forbygging av elvebredder

• utretting/kanalisering av elveløp

• masseuttak

• fjerning av kantvegetasjon.

Lakseloven av 1964 inneholdt i liten grad ­bestemmelser som beskyttet fiskens leveområder mot tiltak som nevnt ovenfor. Dette har resultert i at det mange steder er foretatt en rekke mindre inngrep i selve vannstrengen uten at det har vært mulig å føre kontroll med inngrepene. De har gjennomgående vært så små at det ikke trengtes tillatelse etter vassdrags­loven, men den totale effekt av flere inngrep i samme vassdrag er ofte så stor at det har virket inn på fiskebestanden.

31.10.5 Forholdet mellom lakseloven og vannressursloven

Hensynet til å unngå skadevirkninger for ­fiskebestanden vil være et viktig hensyn ved vurderingen av vassdrags­tiltak etter den nye vannressursloven. På den annen side bør man unngå dobbelt administrativ behandling etter de to lovene.Vi viser nærmere til utk. § 74 nr. 17 med merknader.

Lakseloven gir i § 7 tredje ledd hjemmel for å kreve godkjenning fra fiskeforvaltningen for fysiske tiltak i vassdrag, og etter laksel. § 10 kreves det tillatelse til kultiveringstiltak. I utgangspunktet tar § 7 tredje ledd sikte på tiltak som kan skade fiskens naturlige leveforhold, mens § 10 gjelder tiltak som skal bedre på naturen (Ot.prp. nr. 29 (1991-92) s. 41 sp. 2). Grensen mellom bestemmelsene er likevel ikke klar, bl.a. fordi terskler er aktuelle i begge sammenhenger. 7 I medhold av §§ 7 og 10 er det gitt en forskrift 18. desember 1992 nr. 1175 om tekniske kultiveringstiltak og inngrep i vassdrag og (etter § 10) forskrift 30. desember 1992 nr. 1232 om etablering og drift av kultiveringsanlegg for fisk og kreps. Begge forskrifter delegerer til fylkesmannen å gi tillatelse etter forskriften. I samsvar med § 7 femte ledd fastsetter den først nevnte forskriften at det ikke trengs tillatelse til § 7-tiltak som blir behandlet etter vassdrags­loven eller vassdrags­regulerings­loven.

Utvalget foreslår opprettholdt regelen om at det ikke kan kreves særskilt godkjenning etter § 7 for tiltak som utføres i henhold til konsesjon etter vannressursloven eller vassdrags­reguleringsloven, jfr. § 7 femte ledd. Fiskeforvaltningens syn vil i stedet bli hørt og tillagt vekt ved saksbehandlingen etter vassdrags­lovgivningen. Også noen kultiveringstiltak som går inn under § 10 kan trenge konsesjon etter vannressursloven, eller de kan være fastsatt som avbøtende vilkår etter utk. § 24. Det bør derfor overveies en endring i forskriftene av 1992 som gjør tillatelse etter laksel. § 10 overflødig i slike tilfelle, men utvalget finner ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå en regel om dette i loven.

Mange av de tiltak som vil gå inn under §§ 7 og 10, er små og betyr lite i annen sammenheng. Utvalget foreslår derfor at det kan gjøres unntak fra konsesjonsplikten etter vannressursloven for tiltak som må ha tillatelse eller godkjenning etter disse bestemmelsene, jfr. utk. § 18 bokstav a.

Utvalget har merket seg at rotenonbehandling av vassdrag er tatt i bruk som middel mot lakseparasitten gyrodactylus salaris, og at dette er et meget sterkt inngrep i biologisk liv i vassdraget. Vi anser det på denne bakgrunn naturlig at forurensningsmyndighetene har lagt til grunn at rotenonbehandling av vassdrag er konsesjonspliktig etter forurensningsloven. Vi er også kjent med at rotenonbehandling i enkelte vassdrag til dels har vært omstridt på grunneierhold. Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om lovhjemmelsgrunnlaget i forhold til grunneierne i vassdraget, jfr. kap. 11.2.2. Lakseloven inneholder ikke noen eksplisitt hjemmel for dette. Selv om det kan være usikkert hvor klar hjemmel som er nødvendig for tiltak i vassdrag for å verne eller utvikle fiskestammer, kan det hevdes at hjemmelsspørs­målet byr på tvil. Etter det vi forstår, har ­fiskeforvaltningen bygd sin adgang til rotenonbehandling på laksel. § 13. Vi vil da tilrå at man overveier å klargjøre denne bestemmelsen.

§ 14 gir hjemmel for pålegg om sperreanordninger ved vanninntak og utløp. Slike sperre­anordninger kan tjene flere formål. Vi antar at de sperreanordninger som tilsies av hensyn til fisken, også er tjenlige for andre formål. Det kan imidlertid være en risiko for at de fører til oppstuving av vann , noe fiskeforvaltningen bør vurdere i samråd med vassdrags­myndigheten. Under denne forutsetning antar utvalget at pålegg etter § 14 ikke trenger behandling etter vannressursloven, og vi regner med at en hensiktsmessig administrativ praktisering av grensene for konsesjonsplikt etter utk. § 8 gjør at de ikke blir konsesjonspliktige. I samband med konsesjonspliktige vassdrags­tiltak kan imidlertid pålegg om sperreanordninger bli vurdert som et konsesjonsvilkår etter utk. § 24. I slike saker vil det være naturlig for vassdrags­myndigheten å søke nødvendig samråd med fiskeforvaltningen. Vi finner etter dette ikke at det behøver foretas noen særskilt lovendring på grunn av laksel. § 14.

Ved ekspropriasjon til vassdrags­tiltak hend­er det at grunneieren blir tilkjent erstatning for tapt fiske basert på en antakelse om at fisket blir fullstendig ødelagt. Det kan likevel fore­komme – f.eks. i et magasin – at det utvikler seg en viss fiskebestand, kanskje av andre arter enn dem som det tidligere ble fisket på. Det kan også tenkes at et nytt magasin etablert ved neddemming av fastmark gir grunnlag for en fiskebestand. I slike tilfelle kan fiskeretten representere en tilfeldig fordel enten den tilkommer grunneieren eller konsesjonshaveren. På den annen side kan fiske gi allmennheten en kompensasjon for andre verdier som går tapt som følge av vassdrags­tiltaket. Hvorvidt dette gir grunn til å innføre en lovhjemmel for konsesjonsvilkår om fritt fiske i slike tilfelle, bør etter utvalgets mening belyses under høringen.

§§ 35 og 36 om stengning av vassdrag og tilstopping av friløpet tar særlig sikte på bruk av fiskeredskaper, men har en mer generell rekkevidde. Bestemmelsene er absolutt utformet, slik at det kan oppstå spørsmål om de slår igjennom overfor en konsesjon etter vannressursloven. Det er ikke holdepunkter i forarbeidene til lakseloven for at det var tilsiktet. Vi foreslår derfor endringer i disse bestemmelsene som tilpasser dem til vannressursloven. Også bestemmelsen om gjenoppretting i § 36 fjerde ledd foreslås tilpasset vannressursloven.

31.11 Oppdrettsloven

Til fiskeoppdrett kreves det konsesjon etter lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v., jfr. lovens § 3. Loven gjelder også for oppdrettsvirksomhet i ferskvann og brakkvann.

Konsesjonsplikten etter oppdrettsloven knytter seg til oppdrettsanlegget. Det følger av lovens § 5 nr. 3 at konsesjon skal avslås dersom anlegget har en klart uheldig plassering i forhold til det omliggende miljø eller lovlig ferdsel eller annen utnytting av området. Både miljø­hensyn og hensyn til annen utnytting av vassdraget kan altså være til hinder for konsesjon etter oppdrettsloven. Selv om forholdet ikke kan karakteriseres som klart uheldig, vil det være adgang til å ta hensyn til det i en skjønns­messig vurdering etter § 3. Plassering av oppdrettsanlegg i vassdrag – innenfor vannressurslovens virkeområde –kan også kreve konsesjon etter vannressursloven. Utvalget mener derfor at det fortsatt er behov for å legge opp til en samordnet behandling av oppdrettssøknader i forhold til oppdrettsloven, forurensningsloven og vannressursloven.

Hvis oppdrettsanlegget ikke plasseres i vassdraget, men det tas vann fra vassdraget til anlegget, vil det i praksis ofte være tale om slike mengder at det krever konsesjon etter utk. § 8. Selve vannuttaket vil bare være konsesjonspliktig etter vannressursloven, ikke etter oppdrettsloven, og i praksis neppe etter forurensningsloven. Vannuttak til nye oppdrettsanlegg vil ikke gå inn under eller ha prioritet etter utk. § 13. Hvis det slippes ut vann fra oppdretts­anlegget i et vassdrag, vil dette først og fremst være konsesjonspliktig etter forurensnings­loven. Mer unntaksvis vil det være nødvendig med konsesjon etter vannressursloven, jfr. utk. §§ 7 og 8.

Etter oppdrettsl. § 14 er det forbudt å ferdes nærmere et akvakulturanlegg enn 20 meter. Denne bestemmelsen innskrenker den ferdselsrett i vassdrag som følger av utk. § 14.

Utvalget foreslår ingen endringer i oppdrettsloven.

31.12 Kulturminneloven

Lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner gjelder også for kulturminner i og nær vassdrag. ­Reglene om automatisk fredning av kulturminner fra oldtid og middelalder i §§ 3-4 jfr. § 8 med den tilhørende undersøkelsesplikt etter § 9 har stor praktisk betydning for utbyggingstiltak i vassdrag, særlig kraftutbygging. vassdrags­relaterte kulturminner fra nyere tid – f.eks. ­fløtingsanlegg – kan fredes ved enkeltvedtak med hjemmel i lovens kap. V. Dette er blitt et mer aktuelt spørsmål etter hvert som disponeringen av vassdragene endrer seg og mange former for tradisjonell utnytting opphører.

Kulturminnehensyn ivaretas i lovutkastet på flere måter. Hvis et vassdrags­tiltak virker inn på vassdrags­relaterte kulturminner, kan det bli konsesjonspliktig etter utk. § 8 av den grunn. Det vil være adgang til å avslå en konsesjonssøknad fordi den strider mot kulturminnehensyn, og det kan fastsettes konsesjonsvilkår etter utk. § 24 for sikre at kulturminner i nærheten lider minst mulig skade. I vernede vassdrag, hvor kulturminnehensyn kan være en del av begrunnelsen for at vassdraget ble tatt med i verneplanen, kan kulturminnehensyn ivaretas gjennom de strengere bestemmelser i utk. kap. VI. Fredning etter kulturminneloven, både av et bestemt kulturminne og av et kulturmiljø, jfr. kulturminnel. § 20, kan være et supplerende virkemiddel til å ivareta kulturminneverdier knyttet til vernede vassdrag. Ønsker eieren å nedlegge og fjerne et vassdrags­anlegg som må betraktes som kulturminne, kreves det konsesjon etter utk. § 46. Konsesjonsbehandlingen åpner da for at anlegget kan overdras vederlagsfritt til noen som påtar seg å bevare det, eller for fredning etter kulturminneloven.

Utvalget foreslår ingen endringer i kultur­minneloven. Det kan nok tenkes å oppstå lignende samordningsspørsmål mellom kultur­minneloven og vannressursloven som i forholdet mellom vannressursloven og naturvernloven, men de vil ventelig være langt færre og av mindre omfang. Vi foreslår derfor ingen særlige samordningsregler for forholdet mellom vannressursloven og kulturminneloven.

31.13 Friluftsloven

Lov 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet ­regulerer allemannsretten til ferdsel og opphold på andres eiendom. Når det gjelder allemanns­retten i vassdrag, har reglene hittil vært å finne i vassdrags­loven. Vi foreslår at selve ferdselsretten i vassdrag reguleres i vannressursloven (utk. § 14), men at de øvrige allemannsretter (bading, landsetting og fortøyning av båt) skal følge av friluftsloven. Regulering av aktiviteter i strandsonen kan i tilfelle skje etter reglene i friluftsl. §§ 15 og 16. Vi foreslår også at adgangen til å ta en avgift for bruk av motorfartøyer på kanaler og tilrettelagte vassdrag samles med regelen om bompenger i friluftsl. § 5.

31.14 Motorferdselloven

Adgangen til motorisert ferdsel i vassdrag er regulert i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag. Reglene er forskjellige for bruk av motorfartøyer, for start og landing på vassdrag med luftfartøy, og for kjøring med motorkjøretøy på bredden eller på islagte vassdrag. Vi foreslår ingen endringer i disse reglene, som vil gjelde i tillegg til reglene i lovutkastet. De regler som vi foreslår om adgangen til ­motorisert ferdsel i utk. § 14, gjelder forholdet til grunneieren og hans adgang til å motsette seg motorferdsel.

31.15 Havneloven

Som det fremgår av kap. 25.3.3 og 25.4.5, kan lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann ha en viss betydning for vassdrag. Etter § 2 annet ledd gjelder havneloven for vassdrag så langt de er farbare fra sjøen, og Fiskeridepartement­et kan vedta at loven helt eller delvis skal gjelde for elv og innsjø for øvrig.

Havneloven gir i kap. II bl.a. hjemmel for å regulere bruken av farvannene (f.eks. med ­trafikksepararering, fartsbegrensning og forbud mot trafikk, se § 6), om merking og andre navigasjonshjelpemidler (§ 7) og krav om særskilt tillatelse for bygging og andre tiltak som kan være av betydning for Forsvarets eller Kystverkets anlegg (§ 8 annet ledd). Det kan videre treffes vedtak f.eks. om legging av kabler og ledninger og om opplag av skip (§ 11). Det kan fastsettes havneavgifter etter havnel. kap. VI.

Utvalget vil ikke tilrå at reglene i havne­loven kap. II blir gjort gjeldende for vassdrag som ikke er farbare fra sjøen. Skulle det bli gjort, vil det lett føre til administrativ dobbelt­behandling og uklarhet og reise en rekke sam­ordningsspørsmål. Dersom reglene i havneloven kap. VI kan egne seg som grunnlag for visse avgifter på ferdsel i vassdrag og bruk av innsjøhavner, er vi åpne for å gjøre denne delen av loven gjeldende.

I vassdrag som er farbare fra sjøen gjelder i dag havnelovens regler side om side med andre lover, og dette vil også være tilfellet i forhold til vannressursloven. Høringen av utvalgets utredning bør belyse om dette er en hensiktsmessig ordning. Utvalget ser iallfall behov for samordningstiltak i forholdet mellom konsesjonsplikten etter utk. § 8 og kravet om tillatelse til bygging og andre tiltak etter havnel. § 8 annet ledd.

31.16 Jordskifteloven

Jordskifteloven 21. desember 1979 nr. 77 inneholder regler om utskifting og fastsetting av grenser, deling av sameie og andre endringer av eiendomsforhold som er utjenlige for en tidsmessig utnytting, særlig til landbruksformål. Jordskiftesaker behandles av jordskifteretten, som er en særdomstol (domstoll. § 2). Jordskifteloven gir rammene for jordskifterettens virksomhet. Fremgangsmåten i jordskiftesaker følger reglene i jordskifteloven, til dels med tillegg av reglene i tvistemålsloven og domstolloven.

Et jordskifte vil ofte berøre vassdrag og vannforhold, og kan aktualisere eller være foranlediget av et ønske om å foreta inngrep i vassdrag, f.eks. ved senking, tørrlegging, grøft­ing, utretting eller omlegging av elveløp og forbygging.

Etter gjeldende rett har jordskifteretten en viss kompetanse i vassdrags­spørsmål. Etabler­ing av fellestiltak for tørrlegging som nevnt i V § 31 kan være selvstendig tema for jordskifte, jfr. § 2 første ledd bokstav e. Som ledd i et jordskifte over andre tema (jfr. opplistingen i § 2) kan det treffes avgjørelse om opparbeiding og vedlikehold av åpne og lukkete grøfter og kanaler (§ 44 første ledd) og gis regler om bruk av vann og vassdrag og om vannledninger og kloakkledninger, særlig med tanke på vann­forsyning og avløp (§ 44 annet ledd). Jordskifteretten kan også fastsette forbygging eller andre sikringstiltak mot elvebrudd m.v. (§ 54). Jordskifteretten har en omfattende kompetanse til å fastsette regler om felles bruk av vassdrag og vannretter (§§ 34 og 35 bokstav h), til å bestemme avløsning av en rekke bruksretter til vassdrag (§ 36) og til å overføre vannforsyningsanlegg (§§ 47-49). Jordskifteretten kan også fastsette grenser i vassdrag (§§ 16 og 88), og det følger av dens kompetanse til å endre eiendomsforholdene at den kan overføre vassdrag til ny eier. Når det gjelder vassdrag som kan få stor verdiøkning ved utnytting – typisk vannfall – medfører riktignok § 31 at jordskifteretten ikke bør foranstalte noe eierskifte.

Jordskifterettens avgjørelser innebærer en bindende ordning av rettsforholdet mellom dem som er parter i jordskiftesaken. Hvis avgjørelsene vil ha virkning for parter utenom skiftefeltet (som representerer den geografiske avgrensing av saken), er utgangspunktet at jordskifteretten ikke kan avgjøre saken i forhold til dem, uten at de blir trukket inn i jordskiftet. Dette er en situasjon som lett kan oppstå i vassdrags­forhold. Henger den sammen med avgjørelser etter § 44 eller etablering av fellestiltak for tørrlegging (§ 2 e), kan imidlertid jordskifteretten treffe de avgjørelser som vassdrags­loven legger til skjønn (§ 44 tredje ledd). 8

Skifteplanen – som sammenfatter de avgjørelsene jordskifteretten treffer – bør ta hensyn til naturmiljøet, landskapsbildet og livsmiljøet for planter og dyr (§ 29 første ledd). Jordskifteretten skal også ta omsyn til9 plan etter plan- og bygningsloven (§ 41). Jordskifteretten har en alminnelig plikt til å samrå seg med andre offentlige myndigheter når skifteplanen får betydning for forhold under deres ansvarsområde (§ 20 tredje ledd første punktum). Denne regelen gjelder også i forhold til vassdrags­myndigheten.

Det synes noe uklart om et jordskifte kan frita for konsesjonsbehandling etter vassdrags­lovgivningen. Etter § 20 tredje ledd annet punktum skal jordskifteretten samrå seg med andre offentlige myndigheter når det gjelder forhold som krever vedtak etter annen lovgivning. Oppnås det ikke enighet, skal Landbruksdepartementet treffe avgjørelsen etter § 20 tredje ledd annet punktum.

Utvalget foreslår ingen endringer i jordskifterettens kompetanse til å overføre eiendom eller bruksretter til vassdrag og grunnvann. Disse reglene vil derfor gjelde side om side med ekspropriasjonsadgangen etter oreigningsloven resp. utk. § 25 første ledd, og reglene i servituttloven.

Utvalget konstaterer for øvrig at det er en betydelig grad av overlapping eller usikkerhet i forholdet mellom jordskifterettens og vassdrags­myndighetens kompetanse. Denne uklarheten vil bli et økende problem med en utvidet konsesjonsplikt som utvalget foreslår. Etter vår vurdering gir ikke fremgangsmåten ved jordskifte full sikkerhet for at allmenne interesser blir ivaretatt og konsekvensene utenfor skiftefeltet vurdert i samme grad som en konsesjonsbehandling for vassdrags­myndigheten kan gi. Vi går derfor inn for at avgjørelse av jordskifteretten ikke uten videre skal frita for konsesjonsbehandling etter vannressursloven. Men praktiske hensyn tilsier at vassdrags­myndigheten for den enkelte sak bør ha adgang til å la jordskifteretten avgjøre konsesjonsspørsmålet. Dette kommer til uttrykk i utk. § 18 annet ledd, jfr. forslaget til endring i jordskiftel. § 44.

Når skifteplanen inkluderer et konsesjonspliktig tiltak etter vannressursloven, bør jordskifteretten kunne søke om konsesjon. Hvis et avsluttet jordskifte inkluderer et konsesjonspliktig vassdrags­tiltak uten at det er gitt konsesjon, vil dette være en ankegrunn over jordskifterettens avgjørelse. Partene kan ikke gjennomføre vassdrags­tiltaket uten konsesjon. 10 Dersom det er bestemmende for andre deler av jordskifterettens avgjørelse, kan det spørres om jordskiftel. § 73 jfr. tvml. § 407 nr. 6 gir adgang til å kreve jordskiftet gjenopptatt dersom konsesjon etter vannressursloven blir nekt­et. 11 Iallfall vil det være mulig å kreve nytt jordskifte etter ti år (§ 4).

Utvalget foreslår ingen endring i jordskifterettens kompetanse til å treffe regler om felles bruk. Det kan derfor være at jordskifterettens avgjørelse vil gjøre det overflødig for vassdrags­myndigheten å treffe vedtak om gjennomføring av vannuttak etter utk. § 13 annet ledd. På den annen side vil ikke jordskifterettens avgjørelse begrense vassdrags­myndighetens kompetanse til å treffe en avgjørelse med videre­gående begrensninger for tiltakshaverne.

Spørsmål om refusjon i samband med fellestiltak kan løses av jordskifteretten etter jordskiftelovens alminnelige regler hvis det kommer opp under et jordskifte. Gjelder det et etablert tiltak, er utgangspunktet at refusjonsspørsmål skal løses etter utk. § 37. Etter denne bestemmelsen kan vassdrags­myndigheten overlate avgjørelsen til jordskifteretten dersom spørsmålet henger sammen med andre forhold som står under jordskifte, se utk. § 37 tredje ledd bokstav c.

For å få gjennomført et vassdrags­tiltak kan det iblant være behov for å få eiendomsforholdene avklart eller endret gjennom jordskifte. For tiden kan denne situasjonen trolig oppstå lettest ved forbyggingstiltak. Utvalget har av den grunn vurdert om vassdrags­myndigheten bør ha adgang til å kreve jordskifte. Spørsmålet ble imidlertid tatt opp mer generelt i St.meld. nr. 40 (1991-92) (s. 89 og 92), og stortingskomitéen gikk ikke inn for en slik adgang (Innst. S. nr. 34 (1993-94) s. 9 sp. 1). Vi har derfor ikke sett grunn til å fremme et slikt forslag.

Etter dette foreslår utvalget endringer i jordskiftel. §§ 2, 44 og 54, se utk. § 74 nr. 14 med merknader. Når vassdrags­loven av 1940 blir opphevet, blir det i tillegg nødvendig å endre §§ 16 og 88, som har uttrykkelige henvisninger til V §§ 2-4. Vi har likevel ikke utform­et noe utkast til endring i disse paragrafene, da dette bør foretas som ledd i en ny lov om eiendomsgrenser (jfr. kap. 8.6).